拿什么构建完整的未成年人监护制度

父母或者其他监护人是保护未成年人的第一责任人,家庭是未成年人最先开始生活和学习的场所。

　　国家监护——这个在以往法律中都未曾出现过的概念,成为未成年人保护法修订草案(以下简称修订草案)的一大亮点。

　　十三届全国人大常委会第十四次会议对修订草案进行分组审议时,多位全国人大常委会组成人员对此给予了肯定。周敏委员说,修订草案增加了“国家监护”的规定,是本次修订的一个亮点,因为在这之前,所有的法律都没有出现过国家监护的概念。

　　多位专家在接受《法制日报》记者采访时说,确立家庭监护为主、国家监护为辅和兜底的监护制度,堪称修订草案的最大亮点,意义重大。

　　北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华指出,针对家庭教育、国家监护以及司法对家庭监护的司法保障,修订草案都作出了具体规定,构建了未成年人监护制度的基本框架。

　　中国政法大学副教授苑宁宁认为,修订草案聚焦留守儿童和困境儿童等现实问题,用家庭保护、政府保护、司法保护三章中的13个条文,构建了一套完整的、以家庭监护为主和国家监护为辅的未成年人监护制度。

　　解决困境儿童问题

　　“监护人监护不力情况严重甚至存在监护侵害现象。”全国人大社会建设委员会主任委员何毅亭说。

　　10月21日下午,修订草案提请十三届全国人大常委会第十四次会议审议。何毅亭在作修订草案说明时,将这一问题摆在诸多问题的首位。

　　何毅亭所说的监护不力甚至监护侵害的问题,到底有多严重?

　　全国人大社会建设委员会在提供给媒体的资料里,列举了近些年来发生的一系列未成年人受侵害的恶性案件:2010年发生的东莞母亲溺死脑瘫双胞胎儿子案,2011年发生的广州七岁女童被继母饿虐跳楼觅食案,2012年发生的贵州毕节五男童垃圾箱取暖身亡案,2013年发生的南京女童饿死案,2014年发生的茂名8岁女童被母亲打死案,2015年发生的贵州毕节留守儿童集体自杀案和河南男童在救助站“饿成干尸”案等等。

　　“这些案件引起了广泛的社会关注,造成了极大负面影响。”全国人大社会建设委员会有关负责人说。

　　苑宁宁指出,近些年来,儿童被监护人侵害、遗弃的恶性事件时有发生,部分农村留守儿童、困境儿童、进城务工人员子女和在押人员未成年子女等得不到适当监护和照管,甚至失学失管,处于事实无人抚养状态,身心健康状况堪忧。

　　“由于监护缺失、监护不力、监护不当,这些孩子不仅容易受外界不良环境影响走上违法犯罪的道路,而且也容易受到侵害。可见,做好监护是未成年人保护中的基础性工作,也是解决上述社会问题的根本之策。”苑宁宁说。

　　细化家庭监护职责

　　父母或者其他监护人是保护未成年人的第一责任人,家庭是未成年人最先开始生活和学习的场所。

　　毫无疑问,温馨、积极、健康的家庭最有利于未成年人健康成长。由于我国家庭教育起步晚、发展慢,很多家庭对如何做好父母、如何履行监护职责,不仅缺乏意识,而且没有必要的知识、技巧和能力。

　　为此,修订草案加强家庭保护,细化了家庭监护职责,具体列举监护应当做的行为、禁止性行为和抚养注意事项;突出家庭教育;增加监护人的报告义务;针对农村留守儿童等群体的监护缺失问题,完善了委托照护制度。

　　在苑宁宁看来,这样的做法有着很强的现实意义:

　　一方面,法律具有提示和引导作用,父母可以清晰地了解监护职责的法律要求,因客观因素暂时无法或者不能完全履行监护职责时,应当委托照护,以防止监护真空或者无人监护酿成悲剧。

　　另一方面,法律是执法司法的依据,执法部门和司法机关可以精准地识别和判断父母监护职责的履行情况,为公平公正、针对性处理个案提供了法治保障。

　　国家监护补位兜底

　　修订草案对国家监护制度作出详细规定,使这一制度变得更具可操作性。

　　全国人大社会建设委员会副主任委员任贤良说,修订草案特别确立了国家亲权责任,对国家监护制度作了详细的规定。特别明确由民政部门来牵头协调落实政府监护救助的责任,解决了以往各地在未成年人保护上政出多门、难以落实的难题。

　　“当家庭存在问题时,国家有义务有责任介入,像父母对待子女一样采取行动。修订草案在政府保护、司法保护、法律责任三章中对此作出了一系列递进性措施安排,形成了中国特色的国家监护制度。”苑宁宁说。

　　在苑宁宁看来,国家监护是保障未成年人健康成长的一系列递进性措施,在修订草案中依次体现为国家负有普及和推广家庭教育的职责、支持家庭监护的职责、监督家庭监护的职责、替代家庭监护的职责。

　　苑宁宁注意到,国家替代家庭监护的形式分为临时监护和长期监护两种:当父母暂时无法履行监护职责或者暂时不适宜担任监护人的,由国家临时监护,待情形消失后让未成年人再回归家庭;当父母确定丧失监护能力或者不再适宜担任监护人且无其他依法具有监护人资格的人的,国家进行补位和兜底,在机构内进行养育,符合条件的可以寄养、送养,争取让未成年人生活在家庭中。

　　“可见,修订草案规定的国家监护制度,并不是一味地直接由国家负责养育,而是一系列递进性措施安排。”苑宁宁说。