深度贫困地区控辍保学应优化教育供给

扶贫先扶志，扶贫必扶智；志智双扶，端靠教育。贫困地区“控辍难”“保学难”问题，长期以来是教育扶贫脱贫工作推进的最大阻力。

　　脱贫攻坚战进入决胜关键阶段，深度贫困地区是“坚中之坚”。特别是在“三区三州”，贫困与恶劣的自然条件、薄弱的经济基础、复杂的民族宗教问题相互交织，到2020年高质量完成“两不愁三保障”脱贫攻坚任务，实现不愁吃、不愁穿“两不愁”相对容易，但实现保障义务教育、基本医疗、住房安全“三保障”难度较大，尤其是发展巩固义务教育，确保2020年全国九年义务教育巩固率达到95%，困难多、任务重、责任大。控辍保学是脱贫攻坚中的一项重要指标，坚决啃下这一“硬骨头”，努力实现“一个都不能少”，是用好教育这个拔掉穷根、稳定脱贫和阻断贫困代际传递治本之策的基本要求。

　　综合精准施策，控辍保学难题成功破冰

　　扶贫先扶志，扶贫必扶智;志智双扶，端靠教育。贫困地区“控辍难”“保学难”问题，长期以来是教育扶贫脱贫工作推进的最大阻力。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆到治国理政的突出位置，高度重视教育在脱贫攻坚中的基础性、根本性作用，并作出重要部署。但受地理环境、思想观念、家庭经济状况和教育条件等多种因素影响，“三区三州”仍不同程度存在适龄儿童青少年失学辍学现象，劝返未成年人复学难度很大。2018年，教育部实施“奋进之笔”——扶智育人教育脱贫攻坚行动，笔者参加了“三区三州”部分地区教育精准扶贫脱贫政策调研。“三区三州”各地党委、政府深入落实《国务院办公厅关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》(以下简称《通知》)，以巩固提升义务教育普及水平取得的阶段性成效。

　　建立控辍保学工作体系，逐级压实责任。甘肃甘南州将“控辍劝返复学”工作纳入年度考核指标，按“双线四层”责任制即县市政府—乡镇政府—村委会—学生家长为一线，县市教育局—学校—班主任—学生为一线，层层签订目标责任书，逐级分解目标任务，实行“黄牌警示制”和责任追究制，确保责任落实到人。2017年，全州九年义务教育巩固率达到95.11%，超过省定指标(93%)。云南怒江州兰坪县2017年九年义务教育巩固率为82.76%，启动控辍保学“清零”行动，2017年末有义务教育阶段辍学生149人，2018年春季学期劝返89人，开创宣传普及—动员劝返—行政处罚—提起诉讼“四步曲”，成功审理啦井镇因辍学引发的“官告民”案件，对辍学问题起到了很好的警示作用。

　　加强精准控辍工作力度，完善动态监测机制。青海省建立学籍系统与国家人口信息库比对核查机制，运用大数据信息化手段，构建义务教育全过程动态跟踪机制和辍学生预警、报告和劝返机制。海南州2018年年初与省上系统对接核查摸排，截至5月中旬，全州7—15周岁不在本省学籍库的辍学生总数5886人中核减5627人，核减率95.6%;应劝返五类辍学生(大病、残疾、入寺、在家劳动、外出务工)核查总计2650名，复学2485名，劝返率93.8%，全州义务教育巩固率达到94.5%。

　　全面落实教育扶贫惠民政策，强化精准资助效能。各地认真落实国家各级各类教育资助政策，并根据地方实际拓展基本公共教育服务内容，对符合资助政策的学生实现应助尽助。除国家明确西藏15年教育免费和“三包”(包吃、包住、包基本学习费用)政策、新疆南疆四地州14年免费教育政策外，青海对其所属六州所有学生实施15年免费教育，云南对怒江州和迪庆州实施14年免费教育，四川对甘孜州、阿坝州和凉山州实施15年免费教育，特别是义务教育“两免一补”、农村义务教育学生营养改善计划等惠民政策的实施，基本上杜绝了因贫辍学现象。西藏的“三包”政策覆盖学前至高中阶段农牧民学生和城镇困难家庭学生，农牧区义务教育学生营养改善计划覆盖义务教育阶段所有农牧民子女。2018年，九年义务教育巩固率达到93.9%，接近94.2%的当年全国平均水平。

　　控辍保学难题破冰前行，初战告捷，助力脱贫攻坚取得突破性进展，展示了我们的政治优势和制度优势。中央统筹、省(自治区、直辖市)负总责、市(地、州)县抓落实的工作机制，要求各级党委政府将脱贫攻坚作为重大的政治任务和民生工程，将义务教育控辍保学摆在重中之重的地位，压实县市长、教育局长、乡镇长、校长、村长、家长“六级”责任制。政府主导的入学联控联保机制、行政督促复学机制、控辍保学动态监测机制、督导检查机制和考核问责机制，在抓好控辍保学工作中发挥了关键作用。正如青海果洛州教育局汇报时指出的，在控辍保学入户摸底、造册登记、核减劝返、安置教学、保障后勤过程中，他们所做的工作可以用“踏遍千山万水，历尽千辛万苦，想尽千方百计，走进千家万户，说尽千言万语，成效千真万确”来概括。

　　改善教育供给，因地制宜解决当地问题

　　贫困地区不同程度存在的中小学生失学辍学现象，是我国实现全面普及九年义务教育的痛点与难点。《通知》将辍学的主要原因归为三类，并提出了具体应对措施：一是提高质量控辍，避免因学习困难或厌学而辍学;二是落实扶贫控辍，避免因贫失学辍学;三是强化保障控辍，避免因上学远、上学难而辍学。当然，无论是因贫失学辍学、因学习困难或厌学而辍学，还是因上学远上学难而辍学，可能同时存在“读书无用论”的影响，这在边远贫困地区更为普遍。可以说，随着贫困地区办学条件改善和学生资助体系的完善，学生辍学的原因、辍学学生的年级正在发生明显变化，因贫辍学和因远辍学的学生大幅度减少，因学习困难或厌学而辍学的现象相对高发。“三区三州”各地根据中央决策部署和政策要求，结合本地实际，提出应对辍学的本地化解决方案。

　　调整学校布局和学制，保障就近入学。四川甘孜州在地广人稀、居住人口分散、交通不便的高原农牧区，大力发展“幼小一体化”精品学校，即小学低段3年加学前3年的“3+3”或小学6年加学前3年的“6+3”两种模式的小规模学校，低龄儿童在家门口完成学前教育、小学或部分小学教育，年龄较大时在乡镇或县城集中寄宿就读完成四至九年级的小学和初中教育。目前全州已建成幼小一体化学校200多所，九年义务教育巩固率从2011年的70.7%提高到2017年的94.3%。

　　丰富课程设置和内容，增强教材适宜性。云南迪庆州结合区域内农村经济发展和学生个体实际，加强普通教育、职业教育统筹，促进初中普职融合。通过在普通初中学校开设职业初中班或职业技术课程方式，组织学习基础薄弱、学习困难的部分初中学生选修职业教育专业课程，同时规定选修职业技术课程的学生比例不超过在校生总数的5%。普通学校在注重文化知识学习的同时，加大体育、音乐、美术、民族文化和手工课的课时比重，增加孩子学习兴趣。2017年底，全州小学适龄儿童入学率为99.85%，初中毛入学率达到108.77%。

　　发展双语学前教育，打牢义务教育基础。新疆坚持学前教育优先发展，以南疆四地州为重点，加快普及农村学前三年免费双语教育，2017年学前三年毛入园率达到95.95%，实现国家通用语言教学全覆盖。

　　加大学习帮扶力度，增强学生学习信心。新疆和田地区着力校内、拓展校外，通过办好“强化班”“补习班”“爱心班”“夜校班”和“访民情、惠民生、聚民心”驻村工作队帮扶等多种途径，加强学生国家通用语言文字的学习。根据国家通用语言文字水平统一测试成绩将小学和初中各年级学生分为ABC班，对强化班(C班)增加课时。驻村工作队利用每周二、四、六晚上在村委会组织本村五、六年级学生学习国家通用语言文字。

　　实施学业补偿教育，确保劝返学生学得好。四川凉山州西昌市针对全市990名辍学超龄学生(年龄超过15岁没完成义务教育的青少年)，由各乡镇街道办负责、属地学校配合，提供第二次机会完成义务教育，选派业务能力、工作责任心强的教师授课，培训结束后通过考试达到相应学业水平的发放结业证，并要求掌握一门技术，实现靠技能脱贫。

　　问题挑战仍存，探索控辍保学新思路

　　控辍保学既要打好攻坚战，也要打好持久战。在“三区三州”，宗教文化浓厚、“直过”民族(中华人民共和国成立后从原始社会直接过渡到社会主义社会的少数民族)和人口较少民族聚居区，控辍保学形势依然严峻，即使在其他地区，行政强制手段稍有松懈，辍学率也有可能反弹。党中央审时度势，以一鼓作气攻城拔寨的决心，在今年开展贫困地区控辍保学专项行动，意在建立健全控辍保学长效机制。为此需要探索加快深度贫困地区教育发展的新路径，使控辍保学工作由初期的“进得来”“留得住”向“学得好”“升得了”方向延伸。

　　处理好深度贫困地区教育的直接成本和机会成本的关系，探索有条件现金转移支付项目在控辍保学中的作用和机制。在“三区三州”，尽管国家和各地保障各教育阶段建档立卡学生从入学到毕业全程全部资助，但对于深度贫困地区群众来说，免费教育并不是完全免费的，还有许多定期发生的校服、交通、学习用具乃至生活费用等方面的显性成本。而且，接受教育要付出机会成本，牧业生产相对简单，一个孩子能把牛羊赶到山上去就是在生产，挖上几天虫草就能解决农牧民一年半载的收入，因此农忙时节学生旷课、辍学问题严重。为此，在巩固提升现有义务教育“两免一补”普惠性政策的基础上，要探索利用有条件现金转移支付方式给贫困家庭提供现金或物资，但要求受益家庭必须履行按时送子女就学、关注孩子学习等方面的义务，根治因家庭经济压力或劳动力需求而产生的旷课、辍学问题。

　　处理好深度贫困地区传统文化与现代文明的关系，强化教育“志智双扶”和移风易俗作用，创新教育对口支援方式。“三区三州”少数民族聚居的区域性贫困，很大程度上是受民族文化、生活习俗和宗教影响产生的宿命观造成的。在这些地区，教育发展要着眼于重构人们的价值观和行为方式，推广普及现代科学知识，遏制和禁止宗教对教育的影响和渗透。教育扶贫要着力于扶思想、扶观念、扶信心，激发贫困群众穷则思变的内生动力，增强稳定脱贫能力;加强励志教育，健全学习帮扶制度，提升学生学习动力与学习能力。扩大东部发达地区和深度贫困地区之间的教育交流合作，采取选派管理团队和骨干教师进驻指导、“ 教育”共享优质教育资源和边疆民族教育异地办学等援助方式，带动辐射贫困地区学校转变教育观念，提高教育质量，培养各种人才。

　　处理好义务教育和非义务教育的关系，加快普及高中阶段教育。确保深度贫困地区如期完成“发展教育脱贫一批”任务，义务教育是核心，学前教育是基础，高中教育是关键，职业教育是重点。在确保义务教育优先发展的基础上，加快普及高中阶段教育，让贫困地区适龄青少年都有机会通过接受职业教育、高等教育或职业培训助力家庭稳定脱贫。高中阶段教育普及攻坚要以中西部贫困地区、民族地区、边远地区、革命老区等教育基础薄弱、普及程度较低的地区，特别是“三区三州”等集中连片特殊困难地区为重点，适当调整普高与中职的比例，解决大部分学生想上普高而又上不了的问题，进一步加大对贫困地区职业教育的支持力度，深入实施职业教育东西部协作，支持建档立卡等贫困家庭学生到对口帮扶省市接受高质量职业教育，继续增加重点高校专项招收农村和贫困地区学生人数，让他们愿意学、学得好，做到本领在手，升学有信心、就业有保障、脱贫有希望。

　　(作者系国家教育发展研究中心专题研究部主任、研究员)