推动“幼有所育”不断取得新进展

习近平总书记在党的十九大报告中首次提出，要在“幼有所育”上不断取得新进展，“办好学前教育”，这为我国0—6岁学龄前儿童的保育和教育指明了方向，提出了要求。

幼有所育，美好向往。 视觉中国 供图

　　编者按 党的十九大报告作出重大部署，要“幼有所育”“办好学前教育”。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》近日发布，旨在进一步完善学前教育公共服务体系，切实办好新时代学前教育，更好实现“幼有所育”。长期以来，我国0—6岁儿童的保育和教育资源短缺。实现“幼有所育”，就是要在中国构建起世界上最庞大且完善的保育和教育体系。如何实现这一伟大工程?本版推出专文对此进行深入分析。

　　习近平总书记在党的十九大报告中首次提出，要在“幼有所育”上不断取得新进展，“办好学前教育”，这为我国0—6岁学龄前儿童的保育和教育指明了方向，提出了要求。

　　“幼有所育”，指的是对0—6岁学龄前儿童的保育和教育，包括3—6岁儿童的学前教育和0—3岁婴幼儿的托育服务。在中国这样一个有着1.13亿名学龄前儿童的人口大国，推动“幼有所育”不断取得新进展，既关系到亿万儿童身心健康发展，关系到人民群众切身利益，又关系到国家和民族的未来。这充分体现了以习近平同志为核心的党中央坚持“以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手”，发展0—6岁学龄前儿童保育和教育的决心和努力;也是当前全党、全国贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，推动学龄前儿童保育和教育快速、健康发展的重要战略举措。

　　1. 推动“幼有所育”不断取得新进展，是坚持“以人民为中心”的价值立场的重要体现，也是让人民群众共享发展成果的题中应有之义

　　习近平总书记高度重视教育工作。2012年11月15日，在新当选的十八届中央政治局常委同中外记者见面时的讲话中，关于人民群众的期盼，他提出了十个“更”,“更好的教育”位列第一。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”这是以习近平同志为核心的党中央的政治宣言，也是庄严承诺。

　　我国目前有1.13亿名0—6岁学龄前儿童。为这些儿童提供科学的保育和教育，是亿万家庭的期盼和需要。研究表明，科学的保育和教育对儿童终身发展具有重要的意义。脑科学的研究指出，早期环境刺激对大脑发育有长期而重要的影响，不仅影响脑细胞的数量，还影响脑细胞之间的链接。据经济合作与发展组织(OECD，以下简称“经合组织”)发布的《强势开端2017：早期教育发展关键指标》报告，接受早期教育有利于儿童后来的学习，而社会经济地位弱势的儿童从中获益最多。因此，接受早期教育和保育，有利于改善人口在代际的社会流动，特别是促进弱势儿童的向上流动。学前期也是培养儿童良好行为习惯的重要时期。研究甚至表明，3岁以下儿童在正规保育机构的入托率越高，这些孩子在10年后超重或肥胖的概率就越低。许多国家将实施儿童早期发展公共服务看作积累个人和社会“认知资本”、减贫、推动社会公平、提升国家竞争力的战略工程，积极发展学龄前儿童的保育和教育事业。

　　坚持“以人民为中心”，在发展中保障和改善民生，这是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要价值立场。党的十七大报告指出，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。党的十八大报告指出，“在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展”。党的十九大报告进一步将“幼有所育”“弱有所扶”加入其中。“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”，这样的安排基本覆盖了每个人生命全周期的所有重要方面。“幼有所育”的提出，针对的是民生保障发展不平衡不充分的问题，目的是更精准、更全面地补齐民生短板。这是我们党“以人民为中心”的价值追求在社会建设领域的一个重要体现和重大发展。“幼有所育”的背后，是1亿多名学龄前儿童以及亿万家庭的保育和教育需求，是人民群众最关心最直接最现实的利益问题。“幼有所育”的提出，是满足学龄前儿童保育和教育需求、提升人民群众幸福感与获得感的有效举措，也是让人民群众共享发展成果的题中应有之义。实现“幼有所育”，就是要在中国构建起世界上最庞大且完善的保育和教育体系，这是一项艰巨的任务，也是面向未来的伟大工程。它意味着新时代社会建设工作的服务领域极大拓展，服务对象真正实现了国民全覆盖。它体现了党和政府对未来一代健康成长的关心和期盼，也为新时代加强学龄前儿童的保育和教育工作指明了前进方向，提出了明确要求。

　　2. 推动“幼有所育”不断取得新进展，必须直面新时代条件下的新矛盾、新问题，回应人民群众的新期待、新要求

　　习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”新时代、新矛盾，这是党的十九大报告提出“幼有所育”最大的时代背景。不平衡、不充分，这是0—6岁儿童保育和教育面临的最大问题。

　　0—6岁儿童保育和教育资源总体处于短缺状况，发展还不充分。

　　长期以来，我国3—6岁儿童的学前教育发展滞后，是教育发展的短板所在。2010年起，国家连续实施了三期学前教育三年行动计划，学前三年教育在园幼儿人数从2009年的2657.81万，增加到2017年的4600.14万。2017年学前教育毛入园率已达79.6%，入园难问题得到一定程度的缓解。这是中华人民共和国成立以来，学前教育发展最快的时期。但是，从国际比较看，2014年，经合组织国家4岁儿童的平均入园率已达85%，我们的差距较大。与人民群众的期待相比，学前教育资源总体上仍处于短缺状态，特别是群众看好的普惠性幼儿园，数量还需要有一个大的增长。学前教育发展还不能适应新时代的要求，不能满足人民群众的需求。

　　我国0—3岁婴幼儿的托育服务则更是处于起步阶段。原国家卫计委家庭司2016年委托中国人口与发展研究中心开展的“城市家庭3岁以下婴幼儿托育服务需求调查”发现，目前，城市3岁以下婴幼儿在各类托育机构的入托率仅为4.1%。而在经合组织国家，2005—2014年10年间接受正规托幼服务的3岁以下儿童占比从26%提高到34%。与欧洲、亚洲许多发达国家相比，我们的差距非常明显。

　　全面二孩政策刺激市场需求持续增长，带来更多发展压力。

　　从需求看，2016年正式施行的全面二孩政策，极大促进了我国生育水平的提高。原国家卫计委、统计局、国家发改委、中国社科院等都曾研究测算，全面二孩政策实施后，我国每年要出生1700万—2000万名婴儿，由于政策因素每年净增新生儿在300万名以上，并且将成一种常态。

　　《“十三五”全国计划生育事业发展规划》提出，到2020年，中国总人口在14.2亿左右。而根据国家统计局的数据，2016年末我国总人口为138271万。这意味着，从2016年末到2020年末这四年间，我国人口净增长要达到约3729万，平均每年净增长至少要达到约932万。而2011年至2015年全国每年净增人口分别为644万、669万、668万、710万、680万。

　　据原国家卫计委统计，2016年全国住院分娩婴儿活产数为1846万，是自2000年以来最多的一年，二孩及以上占比超过45%，全年净增人口达到809万。新生人口的增加，对托幼服务和学前教育提出了巨大挑战。

　　从3—6岁儿童学前教育发展现状看，据2017年全国教育事业发展统计公报，当年全国共有幼儿园25.5万所，在园儿童4600.14万人。按照这个比例和规模计算，每年新增300万名儿童，至少需要增加幼儿园1.66万所。但实际需求要远大于这个数字。因为按照国家第三期行动计划的要求，到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%。这样一来，一方面是新生人口基数的增大，另一方面是毛入园率增加的政策要求，两个因素叠加，在可预期的未来一段时间内，学前教育资源刚性需求的增大是确定的。

　　0—3岁儿童养育主要是通过家庭而不是专门机构实现的。但是伴随着现代社会的发展，0—3岁特别是2—3岁幼儿的托育需求日渐增长且呈现多元化的趋势。原国家卫计委家庭司2016年委托中国人口与发展研究中心开展的“城市家庭3岁以下婴幼儿托育服务需求调查”显示，76.8%的家长期望孩子能上“公办”托育机构，且希望能上全日制者占84.2%。而据新华社报道，上海2015年全市独立设置托儿所仅35所，在0—3岁80万左右婴幼儿总数中，能上托儿所的只占0.65%。上海这样的一线城市尚且如此，其他地方更是可想而知。实际上，入托难已成为各地面临的共性问题。

　　区域之间、城乡之间、园所之间不平衡问题突出，人民群众的需求越来越聚焦于优质普惠教育资源。

　　3—6岁儿童学前教育是党的十八大以来中国教育发展最快的部分，同时也是当前中国教育最大的短板之一。第一，优质普惠资源不足。正如教育部部长陈宝生在今年全国两会记者会上所言，“家长们都希望，自己的孩子能够就近入园，入一个优质幼儿园，入一个便宜的幼儿园。就近、优质、便宜，而我们现有的状况是在众多的幼儿园里面，普惠性幼儿园不足”。第二，区域之间、城乡之间、幼儿园之间发展不平衡，东部和西部、城市和农村、公办园和民办园之间差距明显。特别是占据半壁江山的民办园，总体而言软硬件条件与公办园有不小差距。第三，学前教育财政保障和成本分担机制没有建立起来，特别是生均拨款、收费、资助一体化的学前教育经费投入机制和普惠性民办园的补助标准亟须建立和完善。第四，教师队伍、保教人员的数量不足，水平不高。单是数量缺口，按照教育部最近的测算，从目前到2020年，学前教育缺100万名教师、90万名保育员。第五，管理和安全问题存在着诸多漏洞、薄弱环节。第六，科学的幼儿教育理念需要进一步树立，特别是学前教育小学化的倾向还在一定范围内存在。

　　和学前教育相比，0—3岁婴幼儿的托育服务，问题更加突出。一是没有明确的政府主管部门，缺少政策指导和监管，责任不明。二是由于开展3岁以下婴幼儿托育服务需要较强的专业性，运营成本也较高，又缺少政府政策支持，导致民办机构缺少进入市场的动力和积极性。三是由于缺少科学、有效的机制，企业、事业、社会组织和个人难以形成合力共同推动托育服务健康发展。

　　3. 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推动“幼有所育”不断取得新进展

　　习近平总书记在党的十九大报告中指出：“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干。坚持人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”这既是新时代加强社会建设工作的思路和方法，也是推动实现“幼有所育”的工作指南。

　　坚持“尽力而为、量力而行”，以扩大优质资源供给为目标，建立和完善“幼有所育”的公共服务体系。

　　推动“幼有所育”不断取得新进展，是党的十九大报告首提的、社会建设的重要内容。一方面，实现“幼有所育”要坚持“尽力而为”。《关于深化教育体制改革的决定》、“学前教育三年行动计划”中提出的目标一定要实现，做到件件有着落、事事有回音，让群众看到变化、得到实惠。另一方面，实现“幼有所育”要“量力而行”。群众对生活的期待是不断提升的，需求是多样化、多层次的，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，改善民生不能脱离这个最大的实际提出过高目标。量力而行不是政府不作为，也不是政府大包大揽，而是要最大程度地调动市场和社会的积极性，不断建立和完善“幼有所育”的公共服务体系。

　　“幼有所育”公共服务体系建设，体现在3—6岁的学前教育和0—3岁的托育服务，内涵和要求是不同的。当前学前教育发展的主要任务是解决“好不好”的问题，即扩大优质资源供给，完善学前教育公共服务体系。而0—3岁的托育服务的主要任务是解决“有没有”的问题，要建立起“政府主导、市场主体、社会协同”的较为完备的托育服务体系。

　　完善学前教育公共服务体系，要坚持公益性、普惠性原则，政府主导、多元投入原则和公办民办并举原则，以“就近、便宜、优质”为目标，科学合理布局学前教育资源，提供“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务。当前工作的重点，一是重点扶持、大力发展普惠性幼儿园，二是加快发展农村幼儿园，三是加强对民办幼儿园的指导和监管。通过这些措施，不断扩大优质教育资源，完善学前教育公共服务体系，着力提升办园质量和水平，力争到2020年，普惠性幼儿园占比达到80%以上，毛入园率达到85%。

　　建立0—3岁幼儿的托幼服务体系，必须打造共建共治共享的社会治理格局。当前的重点，第一要明晰政府职能，发挥政府作用，保障服务体系主管有部门、发展有方向、政策有支持、监管有标准、服务有质量。第二要坚持市场主体，以“供需关系”调节托育服务供给，通过竞争激发市场活力。第三要坚持社会协同，充分发挥企事业单位、社会组织和社区的力量，通过新建、租赁、合作等形式提供托育服务，补充机构托育服务能力的不足。

　　坚持政府主导、完善制度，以健全体制机制为目标，做好“幼有所育”的制度保障。

　　推动实现“幼有所育”，各级政府要发挥关键性的主导作用。通过完善体制机制，为“幼有所育”提供制度保障。

　　第一要加强顶层设计，强化制度建设。加快学前教育立法，在法律层面对学前教育的性质、政府职责、投入体制、管理体制、办园体制、师资队伍建设、资源配置等方面做出明确规定，提升学前教育法治化水平。研究制定城乡学前教育发展战略规划，严格落实房地产开发中幼儿园建设配备标准。加快研制出台促进0—3岁托育服务的相关政策和配套举措，制定托育服务机构的设立标准和服务规范，加快推动婴幼儿托育服务体系的构建。

　　第二要加大经费投入，保障健康运行。对于学前教育，要完善财政投入机制，健全预算拨款制度，出台幼儿园生均拨款或生均公用经费标准;完善资助体系，免除家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童保育教育费，提供营养膳食补助;完善成本分担机制，合理确定收费标准。对于托育服务，政府要更多发挥政策引导作用，通过财政补贴、税收优惠、土地优惠、表彰奖励等手段，充分调动各类市场主体的积极性，引导社会资本踊跃参与托幼服务，大力营造企事业单位、社会力量举办托幼服务的环境和氛围。

　　第三要加强队伍建设，创新管理制度。学前教育方面，严格教师准入资格，完善师德考评制度，把职业道德教育融入职前培养、准入、职后培训和管理的全过程;落实幼儿园教职工配备标准，配足配齐教师;切实提高教师待遇，完善绩效工资制度，鼓励通过政府购买服务等多种方式，提高非在编教师工资待遇，保障编制内外教师同工同酬。托育服务方面，要制定从业人员管理办法，明确人员配备标准，保证收托幼儿数与从业人员之间保持合理比例;严格人员资质要求，明确托育机构专职负责人、育婴员、保健员、保育员、营养员、保安员等从业人员的学历要求、职业资格等;建立从业人员职后教育培训、职级评定等制度，不断提高托育服务队伍的素质。

　　第四是政府全面履职，加强对幼儿园和托育机构的指导和监管。坚持幼儿园、托育机构注册和准入标准，确保基本的硬件条件、合格的师资条件和基本的运行经费;建立政府履行保教职责督导制度，健全督促检查、考核奖惩和问责机制，定期发布督导评估报告，接受社会监督，强化结果运用;坚决清理整治无证园所，加强对各类园所各个工作环节的检查，坚决防止各类事件影响儿童的生命安全和生命质量。

　　坚持坚守底线、突出重点，以补短板、强弱项，共享发展为目标，扩大“幼有所育”的公平受益面。

　　推进社会公平是社会建设的重要原则和根本目标。实现“幼有所育”，同样要“坚守底线、突出重点”，“补短板、强弱项”，以扩大公平受益面为指向。

　　短板就是底线，弱项就是重点。对于学前教育而言，补短板、强弱项体现在四个方面：一是强化农村园建设，要科学规划农村幼儿园布局，分类建设镇、乡、村幼儿园，重点扶持普惠性幼儿园建设。二是向特殊儿童倾斜，对残疾儿童、家庭经济困难儿童、留守儿童实施“教育精准扶贫计划”，阻遏农村贫困代际传递。三是对农村幼儿教师实行工资倾斜政策，完善老少边穷岛等贫困地区教师待遇补助政策。四是坚决纠正小学化倾向，以游戏为基本活动，寓教育于各项活动之中，保证幼儿生活照料和良好习惯养成，关注幼儿心理和情绪状态，保障幼儿身心健康发展。

　　对于托育服务而言，当前的重点是补上体制短板和体系短板。补上体制短板，就是要明确托育服务的政府主管部门。只有确定了主管部门，才有可能强化顶层设计，研究出台相关政策，制定专业标准，引导市场行为。考虑到0—3岁幼儿的托育，虽有早期智力开发，但主要还是以保育为主，因此可以由国家卫生健康委员会牵头，教育、财政、发改委、民政、工商、税务等相关部门各负其责，共同推动行业发展。补上体系短板，则主要体现在三个方面：一是扩大服务资源供给。探索公办示范机构、市场化托育机构、企事业福利机构、幼儿园拓展机构、社区服务机构、家庭“邻托”机构等多种方式，以多样化的托育服务，尽快扩大体系覆盖范围。二是鼓励和引导社会力量参与托育服务。建立可持续的投入保障机制，采取财政补贴与税收减免等方式，在资金、场地、人员等方面对各种托育机构实施补贴与优惠，发挥财政投入对托育服务的引导作用和托底作用;建立服务成本分担机制，为低收入家庭、多子女和兼顾老人照料等特定家庭提供服务支持。三是强化对从业人员的培养培训，建立合理的薪酬待遇体系和职业发展规划，积极发展志愿服务队伍，重视对家庭成员的技能培训和支持服务。

　　(周飞 作者系中央党校第一期“习近平新时代中国特色社会主义思想”理论研修班学员、中国教育报刊社副总编辑)