找准教育行政部门的发力点

现代学校制度建设事关学校发展活力，更关乎整个教育的发展活力。建设现代学校制度，行政层面特别是教育行政部门该如何摆正身位、主动放权、让度空间?该如何给予支持、提供推力、乐见其成?该如何科学评价、合理激励，实现百花竞放?这不是一件容易的事情。中国教育报约请国家教育行政学院许杰研究员就建设现代学校制度区域教育行政部门该怎么做进行了阐述，以飨读者。

　　现代学校制度建设需要一定外部条件和制度环境，非学校自身能够解决，这也是多年来现代学校制度建设得不到实质推进的症结所在。

　　编者按： 现代学校制度建设事关学校发展活力，更关乎整个教育的发展活力。建设现代学校制度，行政层面特别是教育行政部门该如何摆正身位、主动放权、让度空间?该如何给予支持、提供推力、乐见其成?该如何科学评价、合理激励，实现百花竞放?这不是一件容易的事情。中国教育报约请国家教育行政学院许杰研究员就建设现代学校制度区域教育行政部门该怎么做进行了阐述，以飨读者。许教授的文章主要从简政放权，落实学校办学自主权;复归学校主体地位，提升其自主性;建立学校章程制度，完善内部治理结构;激活校长队伍，实行自主管理;注重社会参与，让学校融通社会等5个维度展开。因篇幅原因，本文分两期刊发，敬请读者周知并予理解。

　　自20世纪90年代以来，现代学校制度建设问题日益凸显。2010年颁布实施的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》将现代学校制度建设上升到国家政策层面并作出具体战略部署。至此，现代学校制度建设进入大范围的区域探索实践阶段。

　　《纲要》明确提出：要适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间的新型关系。显而易见，“依法办学，自主管理，民主监督，社会参与”是现代学校制度的核心，体现在“法治、自主、民主、开放”4个方面。由此观之，现代学校制度建设需要一定外部条件和制度环境，非学校自身能够解决，这也是多年来现代学校制度建设得不到实质推进的症结所在。

　　现代学校制度建设，政府该做些什么?这是区域教育工作者普遍关注的话题。通过对近年来不同区域在现代学校制度建设探索实践的梳理总结，从中可以找出答案。在政校关系方面，政府首先是简政放权，落实学校办学自主权，以此复归学校主体地位，提升其自主性。

　　简政放权

　　落实学校办学自主权

　　长期以来，“政府充当了学校举办者、行政管理者和实际办学者等多重角色，政府、学校、社会三者之间层次不明、边界不清，全能型政府挤占了学校、社会自主运行的独立空间，无能型学校和失语型社会面对政府的强势控制，丧失了在教育现代化进程中的话语权和参与权。因此，政校关系的重建是区域推进现代学校制度建设的基础和关键。对政府而言，必须简政放权、政事分开，把属于学校自主发展的权利还给学校，改变“全能政府”的职能。同时，改变政府对学校的命令式管理，积极探索运用立法、执法、规划、政策、督导等手段，引导、支持学校建立可持续发展的新模式，为学校依法自主办学创设良好环境。

　　成都市武侯区教育局在简政放权，落实学校办学自主权方面力度就很大。首先，下放“人权”，学校自主选聘干部教师。其次，下放“事权”，包括6个方面：—是学校发展规划权。学校结合发展基础、环境条件、历史阶段等制定发展规划，发展规划要经过校务委员会论证和教代会审议。二是教育教学管理权。学校自主建立管理制度和运行机制，在保证学校、教师正常教育教学秩序的前提下，学校可以选择性参加各级各部门组织的教育教学、师生竞赛等活动。三是课程设置开发权。在国家课程计划内，学校可以按照因地制宜、因材施教的原则，开发校本课程、实施课程整合，推进课程建设校本化。四是教师及其他职工聘任权。在教育局核准的配置标准内，学校可以自主招聘紧缺学科以及特色专业人才。五是干部选聘自主权。经校务委员会论证和教代会审议，学校可以提名推荐副校长，自主选聘中层干部，报教育局备案。六是学校经费支配权。学校根据相关政策法规做出经费年度预算，报教育局审批。在核准的预算内使用经费，学校按照政府采购、会计、审计等相关制度执行，教育局不再进行审批。再其次，下放“财权”。区教育局一次性拨付教育经费，学校“经费包干”。在简政放权的同时，加强构建监管督导体系。建立包括综合督导评估、校长经济审计和教育法规专项检查相结合的监管机制，出台针对决策过错、违法违规、效能低下、失职渎职的问责制度，委托专业机构开展第三方评估，建立教育督导结果公告制度和问责制度。

　　青岛市市北区教育局围绕建设现代学校制度，积极转变政府职能，理顺政校关系，从2014年开始逐步将副校长聘任、内部机构设置和中层干部聘任、财政性经费预算管理、内部分配、招生和校企合作等人、财、物和教育教学管理四大方面14项管理权限下放给学校。在推进简政放权的同时，推动教育行政部门积极创新管理方式。包括推进教育行政执法体制改革，探索建立行政权力和政务服务清单管理模式，规范行政行为，为学校减负;同时，强化监督评价，成立了教育督导委员会，大力加强教育督导，并积极探索建立了社会参与教育评价的机制，建立教育系统群众满意度网络测评平台，邀请第三方对中小学生课业负担、教育质量等情况进行监测，切实做到权力和责任同步下放，监管和服务同步到位。

　　复归学校主体地位

　　提升其自主性

　　长期以来，政府集学校举办者、办学者、管理者于一身，这种“三合一”的多重角色所造成的直接后果就是政校不分。如公办学校既是政府所办，也是政府所管，又是政府所评，政校不分、职责不清，其行政首长俨然就是“大校长”。政府包揽学校事务，学校被动执行行政指令，严重挫伤了学校的办学积极性和工作创造性，滋长了学校“等、靠、要”的惰性思想和惯性思维，压抑了学校的办学活力和发展动力。同时，阻碍了社会力量参与办学的积极性。现代学校制度建设需要加强学校主体建构，真正提升学校作为基本教育细胞的办学主体性。作为教育管理的基层教育行政部门，在推进现代学校制度建设过程中，最大的作为空间是在简政放权、赋予学校办学自主权的同时，帮助基层学校确立主动依法办学意识和提升自主发展能力。

　　长春市宽城区教育局在现代学校制度建设中抓住了这一工作中心，通过重塑政校关系确保学校主体地位，通过创新体制机制激活学校发展的内动力，培植发展学校的内生力，发展学校主体能力。第一，建立选择机制，实现自主发展。选择机制即由政层针对工作内容进行项目设定和规划，再由校层进行自主选择。第二，建立共享机制，实现典型示范。共享机制即由政层针对工作项目进行招标设定，按照“提出项目—公开招标—广泛竞标—评估承办—扶植培养—典型示范—全面推广”的运行机制，激发基层参与并且示范共享的积极性，实现整体提升的目的。第三，建立激励机制，实现自我超越。激励机制即由政层根据动机激发的原理，设置奖励项目，不断激活学校、团队和个体自主发展的意识，培植其自主发展的文化。

　　镇江市教育局启动“自主管理试点校”试点工作，以提升学校自主性，促进学校自主发展。“试点校”享有以下权利：除安全工作和财务工作由教育局统一管理外，其余工作全部由学校自主管理，没有学校的邀请，教育局相关处室原则上不到校检查工作;除中考外，市级以下考试学校可自主命题、自主组织考试;教育局召开的各种会议、举办的各种活动、上交的各种资料，除注明所有学校参加的外，其余均可选择不参加、不上交;可不与教育局签署《年度党政工作目标管理责任状》，或免除其中的“常规工作目标”考核，但必须另行接受专项调研评估，并据此享受相应的绩效待遇;落实学校岗位聘任权，各类别和等级岗位数直接核拨到学校，由学校根据实际制订聘任条件和聘任办法，实行竞争上岗，可高职低聘，也可低职高聘;落实教师流动决定权，将教师流动指标下达到各相关学校，由学校根据“均衡发展、优化结构”的原则，自主决定流动人选。

　　(许杰 作者单位：国家教育行政学院)