修法为教育改革清扫路障

根据任何重大改革必须于法有据的原则，在推进改革时，应更多通过立法程序制定和完善法律，而非仅靠政策推动。只有通过立法程序制定改革方案和政策、规定，方案、规定才具有了更高的法律效力。

　　第十二届全国人大常委会第十八次会议，27日表决通过了关于修改《教育法》《高等教育法》的决定。新修订的两部法律将于2016年6月1日起施行。其中，《高等教育法》将第四十四条修改为：“高等学校应当建立本学校办学水平、教育质量的评价制度，及时公开相关信息，接受社会监督。教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构，对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估。评估结果应当向社会公开。”

　　事实上，这两部法律的修订，都是为进一步贯彻、落实国家教育发展规划纲要所进行的“修法”，修改原来法律中不适应改革需要的条款。国家教育发展规划纲要指出，要“按照全面实施依法治国基本方略的要求，加快教育法制建设进程，完善中国特色社会主义教育法律法规。根据经济社会发展和教育改革的需要，修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法，制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律。加强教育行政法规建设”。因此，从总体上说，这次修订教育法和高等教育法，也是在落实教育发展规划纲要的精神。

　　必须注意的是，虽然我国此前已经颁布了教育发展规划纲要，但是，由于原来的法律条文并没有修订，因此，改革实际上遭遇了法律滞后的问题。比如，虽然国家教育规划纲要明确要“推进政校分开、管办分离”，“鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估”等，但原来的《高等教育法》第四十四条却规定，对高等教育的评估，由教育行政部门组织。原法律条文是这样表述的：“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。”很显然，根据这一条，建立高等学校质量年报，以及对高等教育进行第三方专业评价，都缺乏相应的法律依据，而新修订的《高等教育法》则为进一步推进教育管办评分离改革，扫除了原有的障碍。

　　这其实也对我国进一步推进其他教育改革，有积极的启示。根据任何重大改革必须于法有据的原则，在推进改革时，应更多通过立法程序制定和完善法律，而非仅靠政策推动。只有通过立法程序制定改革方案和政策、规定，方案、规定才具有了更高的法律效力。比如，这次修订的《教育法》规定，“考生在国家教育考试中有非法获取考试试题或者答案的;携带或者使用考试作弊器材、资料的;抄袭他人答案的;让他人代替自己参加考试的;其他以不正当手段获得考试成绩的作弊行为……情节严重的，由教育行政部门责令停止参加相关国家教育考试一年以上三年以下……”有舆论不解，认为目前已有《国家教育考试违规处理办法》，为何还要修改《教育法》呢?这就把行政法规和国家法律混为一谈了。纳入法律之后，对违反法律者，就将依法追究法律责任，而不只是行政处理。

　　当然，此次修订法律，也有一些内容距离改革目标还有差距。拿对高等学校进行评价来说，国家教育发展规划纲要，主要强调“推进专业评价”，而此次修订的法律，具体表述是“教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估”。解读这一条款，其意思是未来的评估还会有行政部门组织的评估，并非全部推进第三方评价。另外，第三方机构可以参与高校评估，但是也并非完全独立，而是由行政部门委托，而如何处理好行政部门委托和第三方的独立性、专业性的问题，将是一个考验，这可能是各方利益平衡的结果。因为长期以来我国一直实行行政评估，第三方评价力量还很薄弱，在独立性和专业性上都存在一定的问题。如果全面放开，实行第三方评价，那么很可能出现评价乱象。因此，由行政部门负责组织、部分委托第三方机构参与，就成为推进管办评分离的渐进模式。但这可能不是最终模式，随着社会和教育环境成熟，法律还可进一步修订、完善，以推动教改向纵深发展。

　　(作者熊丙奇系21世纪教育研究院副院长)