落实“两个只增不减” 实现义务教育优质均衡发展

　　作者：董圣足（长三角教育发展研究院副院长，上海市教科院终身教育研究所所长、研究员）

　　国家统计局近期发布的数据显示，2022年末全国人口总数为141175万人，比上年末减少了85万人。这是中国人口多年来的首次负增长。为更好应对出生人口阶段性减少、社会老龄化不断加剧的现实挑战，继试点“双独二孩”和“单独二孩”政策之后，从2016年1月1日起，我国正式实施“全面二孩”政策。受此影响，2016-2017年，全国各地都迎来了一个人口出生高峰，2016年全国出生人口总数更是达到了1883万人，相较于2015年的1655万人整整多出了228万人。而今年秋季，各地将迎来这波出生人口的入学高峰。由于短期需求激增而阶段供给不足，今年以来，北京、广州、济南、大连、长春、青岛、成都等地已相继发布中小学学位预警。

　　值得关注的是，受多方面因素制约，2018年之后“全面二孩”政策效应有所衰减，连续几年“二胎”儿童总数持续回落，以至于2022年全国出生人口首次跌破1000万人。对此，党和国家高度重视，从2021年6月起又适时推出“三孩生育”政策，采取了一系列大力支持生育的配套措施。可以预见，这些政策措施必将会在未来一个时期产生积极效应，并在相当程度上扭转出生人口下降的趋势。总的看，从现在开始到未来5-10年内，受出生人口曲线波动性影响，我国义务教育阶段的学位供需矛盾将会异常突出，而且从低年级到高年级逐次表现为先紧缺、后过剩的波状形态。这无疑将给各地义务教育的学位安排带来前所未有的压力和挑战。

　　那么，面对这样一种适龄入学人口的波状增减现象，各级政府尤其是教育教育行政部门应采取哪些针对性策略，以化解供需矛盾并对冲各种不确定因素的影响，同时力促各类学校调整办学思路、提升教育质量，让人民群众共享更多更优质的教育资源？笔者以为，就政府层面而言，直面区域义务教育适龄人口阶段性变化随带来的冲击和挑战，应在以下四大方面深化研究、提前部署、精准施策、化解矛盾，以深入推进义务教育优质均衡发展，办好人民满意的教育。

　　首先，要强化出生人口监测，做好学位供给规划。

　　总体而言，在一定时期内，出生人口出现阶段性变化，是有规律可循的。各级卫生与计划生育行政部门要在当地党委政府的领导下，对本地区当前和未来一个时期出生人口变化情况进行全面准确的监测和预测，并及时发布相关信息。各级教育行政部门会同发展改革部门根据当地适龄入学人口的变化情况，科学制定所在地中长期学位规划方案，切实做好中小学校的空间布局、校舍建设及相应的软硬件资源配置工作，并根据每年出现的新变化适时加以动态调整。需要强调的是，在制定学位供给规划时，要适应我国城镇化不断推进和农村人口日益“市民化”的新趋势，合理调整县域城乡中小学校的布局结构，在城区及城郊接合部规划建设一批新型的优质学校，以满足人民群众不断增长的入学需求。同时，除了保留一部分必需设置的乡村教学点外，各地要持续推进撤点并校工作，加强乡镇一级的寄宿制中心校建设，加大投入力度，切实抬高底部，改善农村学校办学条件，促进义务教育城乡一体化发展。

　　其次，要优化生产要素组合，盘活现有存量学位。

　　当前，义务教育阶段入学矛盾主要集中在城市，尤其是人口导入较多的一线城市。对此，各地务必充分落实义务教育政府办学责任，在按既定规划适当改扩建部分中小学校的同时，要想方设法优化要素组合、盘活存量资源、扩充学位供给。一方面，可以通过盘整闲置校舍（包括部分招生不足的中职校和幼儿园）、空置厂房乃至租用部分符合条件的办公楼宇，加以适格化改造后，用作临时教学点，由属地义务教育阶段公办学校实行归口管理、统一使用，以增扩相应学段及年级的学位点数；另一方面，可以考虑通过政府购买服务、签订委培协议等方式，向所在地部分具有学位空额的义务教育阶段民办学校购买学位，就近统筹纳入社区对口入学划片范围，以缓解学位缺口。与此同时，各地要根据规定的师生比要求，适时向社会增招数量足够、符合条件的中小学教师，优先录用应届师范生，同时合理吸收从原有学科类培训机构分流出来的高水平教职人员。此外，各地还要继续深入推进义务教育集团化、学区化发展，加快城乡教育共同体建设，以更好地缩小义务教育阶段客观存在的区域、城乡、校际差距。

　　再次，要完善顶层制度设计，探索实施小班教学。

　　新时代背景下推进中国式现代化，必然要求加快教育强国建设进程，进一步办好人民满意的教育。在阶段性入学高峰得以缓解之后，在现有义务教育基本办学标准基础上，适时调整校额、班额，稳步实施小班化教学，既是梯度推动义务教育实现高质量发展的必然要求，也是逐步消除适龄入学人口结构性变化对义务教育带来不利影响的有力举措。比较研究表明，我国义务教育阶段学校目前所执行的“小学班额不超过45人、初中班额不超过50人”的标准，与发达国家相比还存在较大差距。当下，经济与合作发展组织国家（OECD）和欧盟22个国家的小学平均班额分别仅为23.6人和23.8人，而其初中平均班额则分别仅为27.2人和22.9人。为此，建议国家有关部门结合实际情况，酌情对未来一个时期我国的小学、初中班额作出适应性调整。可以考虑将小学、初中班额上限分别设定为35人、40人，并鼓励东部发达地区在财力允许前提下试行小学30人、初中35人的班额，以用好用足用活现有各类教育资源，推进多样化、差别化、个性化教育，从而切实增强人民群众对于基本公共教育服务的获得感、幸福感、安全感。

　　最后，要因应教育格局变化，推动学校转型发展。

　　经过改革开放40多年的建设和发展，我国教育面貌正在发生格局性变化，广大人民群众对于教育的需求已从“有学上”升级为“上好学”。按照党的二十大部署，建设高质量教育体系，着力办好人民满意的教育，除了要大力推进基本公共教育服务均等化、办好办强各级各类学校教育外，还必须“推进教育数字化，建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国”。各种研究表明，“十四五”期间乃至面向2035年，随着适龄入学人口阶段性变化和结构性调整，未来一个时期，一些地区尤其是农村地区部分义务教育阶段学校可能会出现招生不足、学位过剩乃至关停并转的现象，从而难免造成教育资源局部闲置的问题。为此，从服务服从于学习型社会、学习型大国建设的高度，在政府层面采取一定的政策措施，适度引入社会力量，适时引导并推动一部分义务教育阶段学校以各种形式转办托育教育、职业培训、老年教育乃至素质类校外教育，不仅有利于优化城乡义务教育阶段学校结构，避免存量教育资源的浪费，也有利于将更多社会资源转化为优质教育资源，在更大范围、更高层次、更深程度上满足人民群众多元化的终身学习需求，从而提高全民族的科学素养和文化素质，助推教育强国建设，为中华民族伟大复兴提供更加有力的智力支持和人才支撑。

　　需要强调的是，无论近期和未来一个时期不同区域适龄入学人口如何变化，各级政府对基础教育尤其是义务教育的投入力度不仅不能减少，而且还应视区域经济发展及财力增长情况，依法切实落实 “两个只增不减”。唯有如此，才能真正实现义务教育优质均衡发展和城乡一体化发展。

　　《光明日报》（2023年07月04日 14版）