谢新洲:网络空间治理须加强顶层设计

没有网络安全就没有国家安全。当前，像“棱镜门”这样的事件为世界各国敲响了网络安全的警钟。面对严峻形势，各国都开始从国家战略高度来审视与解决网络安全问题。中央网络安全和信息化领导小组的成立，标志着维护网络安全已经成为我国的一项国家战略。这也显示出，以国家意志加强网络空间治理的顶层设计已成为一项重要任务。

　　没有网络安全就没有国家安全。当前，像“棱镜门”这样的事件为世界各国敲响了网络安全的警钟。面对严峻形势，各国都开始从国家战略高度来审视与解决网络安全问题。中央网络安全和信息化领导小组的成立，标志着维护网络安全已经成为我国的一项国家战略。这也显示出，以国家意志加强网络空间治理的顶层设计已成为一项重要任务。

　　网络空间是大国博弈的无形战场

　　当今世界，信息技术革命日新月异，对国际经济、政治、文化、社会、军事等领域产生了深刻影响，大国博弈也因此进入一个新的阶段——网络空间战成为一种有效的常规战被许多国家采用。近年来，网络空间在西方大国的扩张与布局中扮演着十分重要的角色。

　　在网络空间的权力版图上，呈现“三个世界，一超多强”的格局。如果按照“三个世界”理论来描述，在网络空间方面可以分为三类国家：一是网络霸权国家。美国依靠互联网域名管理及技术上的优势，成为网络空间唯一的超级霸权国家。二是网络独立国家。如德、英、法、日、韩等国。这些国家尽管受到网络霸权国家的影响，但已经具备网络国防意识，或制定了国家网络安全战略和规划，或正筹备建立独立的国内网。如德国在2013年10月提出建立“零监控”的国内通讯网;伊朗政府在被“震网”病毒攻击后，宣布建立国域网。三是网络空间租客国家。包括我国在内的大部分国家，受制于发展现状及网络信息技术瓶颈，在网络空间上受制于网络霸权国家。

　　在网络空间的竞争形态上，呈现“立体打击，不战而胜”的特征。一是一些国家建立了跨部门的网络军事战略体系。军事网络化、网络军事化已经成为美国等西方大国国防战略与军事部署的重要方针。美国把“网络中心战”列为其战略核心能力，成立了网络司令部，组建了陆、海、空三军网络部队。二是网络战与舆论战、心理战有机结合在一起，形成立体打击态势。美国通过推特等社交网络，抢占信息和舆论制高点。三是军事打击与外交斡旋相配合、官方引导与民间参与相结合，形成多维度、一体化的战略布局。如美国通过网络外交手段配合军事打击，组建了“网络外交研究小组”“全球互联网自由工作组”“网络议题协调办公室”等机构，鼓励并资助民间团体广泛与他国开展合作，通过网络宣扬美国对外政策、价值观和政治制度等，以输出所谓的网络自由与民主来侵蚀他国的主权，对他国进行和平演变，从而达到不战而屈人之兵的目的。

　　可见，当前网络空间的大国博弈呈现更加丰富的内涵，国家间的冲突与合作日益复杂，国际权力结构正在发生深刻变化，网络空间不仅对传统国际关系带来新的挑战，也给经济社会发展不同领域带来更多更新的问题。这些都给我国的网络空间治理带来新的考验。

　　网络国家意志的形成是建设网络强国的前提

　　早期的网络空间以个人意志为主，倡导自由、平等、协作、共享。后来，随着互联网商业的崛起，个人意志在浩瀚的网络空间中逐渐被湮没，企业意志和商业目的成为网络空间的主导力量。当前，网络空间已经成为国家竞技与国家利益的战场，因此以国家意志加强网络空间治理的顶层设计已是迫在眉睫的任务。

　　网络空间作为国家综合实力的体现，必须以国家意志来加强顶层设计。目前，网络信息技术的发展已经超出物理范畴，渗透进经济、政治、文化、社会、军事等各个领域，工业化融入信息化、信息化推动现代化已经成为当前全球发展的图景，网络空间与现实空间前所未有地交融在一起。交通、电力、科研、金融、教育、商务、社会保障、公共治安以及政府管理和社会服务等都越来越依赖网络。网络信息系统已经成为国家关键基础设施和整个社会体系的神经中枢。然而，网络化、信息化的程度越高，安全问题也就越突出，安全保障与防御也就越重要，从国家战略层面加强网络空间治理也就越必要。由于我国正处于社会转型与改革攻坚的关键时期，各种矛盾增加，信息庞杂、泥沙俱下的网络空间成为不稳定、不安全因素的发酵池，直接影响着国家安全与社会稳定。因此，以国家意志对网络空间进行统一规划、系统治理就显得非常必要。

　　在网络空间治理中体现国家意志已经在全球范围得到认同。目前，世界主要国家普遍强化网络空间治理中的国家意志，建立由国家元首或政府首脑亲自挂帅的相关机构，推进网络治理的战略规划和顶层设计，努力占据网络信息发展的制高点。目前，已有50多个国家颁布网络空间的国家安全战略，仅美国就颁布了40多份与网络信息安全有关的文件。美国设立了“网络办公室”，颁布了“国家安全战略”和“网络空间国际战略”。2014年2月，美国总统奥巴马宣布启动美国“网络安全框架”。此外，英国出台了“国家网络安全战略”，成立了网络安全办公室和网络安全运行中心。法国成立了“国家信息系统安全办公室”。德国出台了“国家网络安全战略”。可见，以国家意志来保障网络空间安全与发展正在成为各国的国家战略与核心竞争力，网络空间已成为培育新的国家比较优势的重要领域。

　　我国在网络空间治理上与西方大国相比还存在较大差距，必须以国家意志来加强顶层设计，实现跨越式发展。一是我国网络信息技术发展先天不足，对一些核心技术的自主研发能力较弱，在关键芯片、核心软件和部件上严重依赖进口，特别是涉及网络信息安全核心技术的软硬件可控能力较弱。从根本上讲，我国还没有绝对自主的互联网，我国互联网只是接入了美国主导的因特网体系。二是大而不强的问题明显。我国目前拥有6亿网民，已是名副其实的“网络大国”，但建设网络强国之路还很漫长。我国已经成为网络攻击的主要受害国，网络安全面临巨大挑战。之所以出现这些问题，一个重要原因就是我国的网络空间治理缺乏国家布局和顶层设计，存在政出多门、职能交叉、权责不一、协调不畅、效率不高等弊端。因此，我国必须借鉴发达国家经验，优化顶层设计，统筹发展和安全等诸多问题，形成综合治理的格局。

　　网络治理顶层设计的六大问题

　　建设网络强国，既需要网络空间治理的新理念，也需要过硬的技术，更需要有效的体制机制。我们要改变各自为政、散兵游勇式的发展模式，发挥政治优势与制度优势，以国家意志对网络空间治理统一谋划、统一部署、统一推进、统一实施。当前，尤其应从六个方面进行网络空间治理的顶层设计。

　　自主创新。从国家层面对核心技术、关键产品进行整体规划、重点攻关，制定跨部门参与、跨行业协作的研发机制和推进路线;支持具有自主知识产权和品牌的网络信息产品的研发，分阶段在关键领域完成国产网络信息设备的迁移替换工作;加紧对物联网、云计算、量子通信等前沿尖端领域进行自主开发和应用，在这些新的领域形成后发优势。着眼于推进自主创新，整体规划我国网络信息人才的培养，形成学业、职业、产业三位一体的培育体系，为自主创新提供人才保证。

　　科学管理。坚持技术、法制与管理并重的原则，用科学管理来提升网络空间治理能力。应从国家安全和现代化建设的全局出发，解决好网络空间跨部门、跨领域发展带来的管理瓶颈问题，在预防、监控、日常管理、危机应对等环节建立起国家层面“跨域融合”的网络空间管理体系。

　　防建结合。我国网络空间治理要做到安全与发展相促进、防御与建设相结合，把网络安全与信息化建设作为一个整体来统筹考虑，以信息化建设来构建一个可靠、自主的网络安全环境，以可靠的网络安全环境为各个行业的信息化建设提供保障。在网络安全上，加强网络安全保障体系、信任体系、危机处理体系建设;在网络信息化建设上，统筹协调各个领域的网络安全和信息化重大问题，用网络信息化建设推动现代化建设。

　　依法治网。通过立法提升网络空间的治理能力，对网络社会管理、网络信息安全进行统一的立法规划，尽快制定网络安全法。网络立法要保护公民正当表达意愿的权利、捍卫公民个人信息安全，建立网络空间个人信息保护法;建立网络监督法律法规体系，形成良好的网络空间法制生态。

　　融入国际。加强网络空间的国际治理是国际社会的必然选择和努力方向。我国应以积极的态度参与到网络空间国际治理中，既要反对网络军备竞赛、网络战争、霸权主义和强权政治，也要努力提升自己在网络空间的话语权、主动权，制定适应国际规则的网络空间治理战略，切实维护我国的网络主权。

　　全民动员。加强公民网络素养培养，提升公民网络公德与网络参与能力，增强公民网络空间的自律意识、安全意识和主权意识。发挥全民网络参与的积极性与主动性，使全民能够有序、有效地参与到网络空间治理过程中，形成网络空间的全民凝聚力与战斗力。

　　(作者为北京大学新媒体研究院院长)