法国：“乡村公约”保障农村学校发展

在城镇化进程中，法国农村人口、资源向城市聚集，造成农村学校生源减少、规模下降，出现越来越多的“微型学校”。法国政府认为，在农村社会日益凋敝的背景下，《基佐教育法》规定的“任何市镇必须单独建立或与其他市镇合作建立至少一所小学”已经不现实。

　　在城镇化进程中，法国农村人口、资源向城市聚集，造成农村学校生源减少、规模下降，出现越来越多的“微型学校”。法国政府认为，在农村社会日益凋敝的背景下，《基佐教育法》规定的“任何市镇必须单独建立或与其他市镇合作建立至少一所小学”已经不现实。

　　为此，法国教育部与各地政府签订“乡村公约”，赋予地方政府自主权，使地方政府可以通过关闭学校、合并学校等方式，对基础教育阶段的农村学校布局作出调整。学校布局是指学校在一定地理空间上的分布结构，与当地的经济发展水平、人口数量以及人口分布状况密切相关。法国政府指出，建立“乡村公约”的目的不是以城市学校为原型建设农村学校，而是要帮助农村学校减少学生数量下降带来的危机，提高农村学校的吸引力。

　　为什么实施“乡村公约”

　　一方面，农村教育已经成为法国教育发展的关注重点。法国力图发展农村教育，缓解教育不公平现象。长久以来，教育不公平一直是法国社会需要面对的难题，而家庭出身是法国学生学业成绩的决定性因素。经济合作与发展组织的调查数据显示，在36个经合组织成员国中，法国的教育公平程度位列第27。

　　2013年，法国颁布的《重建共和国学校的方向与规划法》规定，优先发展基础教育，增加农村地区的人力资本投入，着力于促进教育公平，缩小城乡之间的教育差距。此后，法国在基础教育阶段增加了1.4万个教师岗位，其中3000个岗位专门支持教育优先区以及偏远农村地区3岁儿童的入学问题，7000个岗位用于完善小规模学校的“教师多于班级”机制并为有特殊需要的儿童提供帮助，4000个岗位向教师数量下降明显的地区倾斜，以人力资源促进地区教育均衡发展。

　　另一方面，地方政府对教育事务的管理权逐步扩大，跨市镇的教学合作逐渐成为主流。法国建立了“市际合作公共机构”，以加强地方政府间的对话。由“市际合作公共机构”行驶法律权力，履行管理地区事务的职能。这种将地区内各市镇的部分权力统一移交共同体管理机构的措施，使法国各地政府在面对复杂形势时不再拘泥于有限的行政范围，而是采取统一协调的联合行动。

　　在学时改革与区域教育规划的指引下，不同市镇共同协调并集中资源，为学生提供了有力的课外支持。为了保障各地的共同利益，法国各地政府间往往会合作推出教学计划，监测学校教育的组织方式和发展方向，避免学校因规模过小而被迫关闭。这种在地方上确立起来的信任和协商氛围，同时也推动了地方与中央之间的合作。

　　“乡村公约”的拟定原则

　　“乡村公约”一般由法国各省政府与法国教育部签订。法国各省政府在考虑本地生活水平、学生入学距离的基础上，确定农村学校“撤点并校”的布局调整方案，从而改善区域内的教学条件。作为补偿，法国教育部将保证教师岗位供给，促进基础教育阶段农村学校之间的教学合作。法国以地方政府为主体对农村小规模学校开展“撤点并校”，能够有效避免自上而下的“一刀切”政策带来的决策失误，减少关闭学校对乡村社会的冲击。

　　法国规定“乡村公约”应包含各省的发展背景、签约目的与指导原则、监测与评估方法、起始时间与终止、续订条款等内容。公约的拟定过程体现以下几个原则。

　　首先，“乡村公约”的签订可以突破省的范畴。各省下属的地方政府、不同的省之间也可以与国家签订公约，对本地农村学校作出调整。签约人往往也不尽相同，可以是省长、学区督学、地方议员等地方长官。

　　其次，尽管“乡村公约”的有效年限通常为3年，但各大区可以根据实际情况确定适宜的年限。

　　最后，“乡村公约”应遵循本地实际。省政府、教育部门与学校根据一定的标准评估地方发展情况，促进教育原则的落实。其中，评估标准包括：学校人数变化、学生受教育情况、(海拔、气候等因素下)乘交通工具入学的情况、学校合并的可能性、地区发展活力等;教育原则包括：推广3岁入学、加强小学和初中之间的联系、坚持“教师多于班级”机制、开展教师培训、普及数字信息技术等。

　　此外，国家应对教师岗位数量作出具体承诺。以康塔尔省为例，尽管签署的公约规定学校每减少360名学生国家就将在该地撤销20-25个教学岗位，但为了减少学校人数下降带来的弊端，法国教育部并未裁减该地的教师数量，反而在“教师多于班级”的机制下增设了6个教师岗位，以提高3岁儿童入学率。阿列日省“乡村公约”则规定，国家在合约期间最多裁减3个教师岗位。

　　“乡村公约”如何执行

　　对于“乡村公约”，法国政府尤其重视灵活性和非强制性，并指出“‘乡村公约’不存在统一样稿或模板……目前各地政府拟定的‘乡村公约’，每一份都各不相同”“拟定‘乡村公约’并非地方政府的义务，而是一种选择及工具，帮助地方制订与本地发展相符的教育计划，从而为学生提供优质的教育服务”。因此，法国仅为地方政府提出几点方向性的指导，为地方政府提供参考，使公约内容符合现实需求且富有效率。

　　•确定学校布局调整的范围

　　由于《基佐教育法》规定的“一个市镇，一所学校”原则已经不能适应农村人口与社会的变化，法国寻求打破传统办学模式下市镇与学校之间的联系，关闭部分规模小、条件差的农村学校。然而，法国教育部关闭农村学校的决定往往会遭到地方政府和当地居民的反对，因为学校的关闭将加剧本地人口的流失，造成乡村社会的进一步凋零，同时会给乡村群体带来一种“被抛弃”之感。

　　面对这种进退两难的局面，法国政府拒绝让步，而是将“乡村公约”视为最佳的解决途径。事实上，地方政府早已意识到在人口外流背景下对农村学校布局进行调整的必要性。早在20世纪70-80年代，法国部分省就已经开展“跨市镇教学合作”，以分级办学或合作办学代替部分规模过小的农村学校。“乡村公约”正是要促进临近市镇之间的合作，相关政府官员在职责范围内共同磋商集中办学、分级办学、教学资源共享等问题，重新确定基础教育阶段的学校布局。

　　•统筹中小学布局

　　法国关注中小学教育内容的有效衔接：一是将小学四五年级和初中一年级共同划分为学习的第三阶段，即基础巩固期;二是2014年设置的“中小学委员会”主要任务就是加强中小学阶段的教学联系与教师合作;三是《重建共和国的方向和规划法》确定了中小学阶段“新共同基础”，保证教学内容与教学目标分级递进。

　　“乡村公约”统筹规划小学至初中阶段的学校布局，旨在使中小学布局有效重合，减少交通时长、学生成长经历等因素对学生升学的影响。在跨市镇合作过程中，中学的规模以及位置问题一直饱受争议。与小学不同，规模小、交通不便、环境因素等都不应成为撤并中学的理由，中学教育要帮助学生找到人生方向，为本地发展提供合格劳动力。

　　•中央与地方之间达成互信承诺

　　在“乡村公约”的框架下，法国教育部承诺将暂停削减地方教师岗位，为农村布局调整提供平稳环境;地方政府则将重组薄弱地区的学校网络，并在公约结束后对薄弱地区作出评估。

　　由于法国一贯实行中立性的教育政策，坚持在全国建设同样的学校，推行同样的教育政策，导致教育发展薄弱地区缺乏特别关照。“乡村公约”是法国首次向地方提供专项资源(特别是人力资源)，为地方重组学校网络提供良好开端。法国教育部将教师岗位划拨至地方后，由各地学区在遵循公平原则且兼顾效率的基础上对教师进行统一调配。然而，农村社会群体及当地政府往往会向学区施压，要求维持教师数量和本地学校，即使本地学龄人口已经急剧减少。因此，学区官员应与地方政府展开协商，对农村地区给予特别关照。

　　地方政府在对农村学校布局进行调整的同时，应为农村学生提供高质量的教育服务。《重建共和国学校的方向和规划法》为地方政府提供了多种举措，以支持农村教育的发展，包括推行“教师多于班级”机制、发展“虚拟学习空间”等数字化教学手段，加强课堂教育与课外活动之间的联系，依托学校网络增强中小学教育的连贯性。这些教育规划和举措不仅有利于提高农村学校重组的效率，还有助于提高农村学校的吸引力。

　　•加强部门对话，扩大合作范围

　　为了调动资源、集中意见，在拟定“乡村公约”过程中，市镇与跨市镇当局、各省长官及负责人等负责签署公约的地方代表必须开展最广泛的协商。此外，地方政府应与学校教育的其他合作对象展开磋商，例如学生家长协会、教师工会、大众教育协会等。《重建共和国学校的方向和规划法》规定“要重启学校、家长、地方公共团体以及相关部门之间的对话”。

　　在中央集权的教育管理体制下，法国教育部倾向于单独行动，往往导致地方政府的不满。“乡村公约”涉及农村家长、农村教师、当地政府等多方利益主体，不应仅听取法国教育部或教育专家的意见，开展广泛协商的目的是为了让各方主体更清晰地了解农村学校的发展现状，在此基础上构建高效的农村学校网络，为各地农村学校的发展提供适宜的解决方案。

　　预算问题是协商的最佳切入点，反思成本与收益之间的关系有助于改善学校的教学设备、基础设施、投资和运营成本。薄弱地区的发展要求各级政府形成合作网络，各司其职，汇集区域内的教学资源并均衡分配。在此过程中，市镇与跨市镇当局负责学校的建设、重建、翻新以及提供食宿服务。省政府将“农村地区设备供应”等专项资金划拨至各地政府，以支持农村学校网络重建。学区长官结合本地教育发展实际，与行政部门合作重新编制和划分学校布局。

　　•客观评估区域教育现状

　　政府各部门共同合作，客观评估学校网络的发展现状是拟定“乡村公约”的关键。评估工作要以中立、透明的数据为基础，以康塔尔省为例，学区督学基于国家经济与统计研究所发布的数据对本地学校发展情况作出评估，包括学校人员数量、入学机会、上学的交通成本等。

　　评估内容必须尽可能详细，涉及多层次分析：不同城市分区下的师生比、学校网络特性(学校规模、资源共享情况、教学组织形式)、学校的地域背景(特别是地缘隔绝程度)、教学设备(校舍条件、数字化技术)、课堂教学与课外活动、入学交通、中小学衔接、师资力量。

　　此外，“乡村公约”应针对各省学校网络评估结果提出学校布局重建方案。学校布局调整要重点关照上学交通问题，对小规模学校的“撤点并校”不应增加上学交通的时间和经济成本。法国就此问题举办了多次地方听证会，讨论发现学生每天上学的单程时长不宜超过30分钟，每天往返学校所花费的时间不宜超过1小时。这就要求市镇综合农村学校教育资源，解决学生的午饭和午休问题，在学生下午放学后开展课外活动，从而保证学生从上午上学至晚上被家长接走前都能得到照顾。

　　•建立“指导委员会”

　　“指导委员会”作为反思性机构，应伴随“乡村公约”的签订同时开设。在不同省份的公约中，其名称有所不同，有时也被称为“监督委员会”“省指导与监督小组”。法国政府指出，相较于“监督”，“指导”二字更符合该机构的职责。

　　“指导委员会”的成员应包括地方签约代表、教师工会成员、家长协会代表等，职责主要包括：确定教育发展薄弱地区;在合约期限内为学校布局调整提供建议;落实法律规定的相关配套措施;追踪监测合约的实施效果。委员会应同时担负评估的职责，保证公约的实施效果。

　　•评估实施效果

　　在合约期限内定期开展评估有助于明确任务重点和难点。评估指标由地方政府决定，可以从师生比、跨市镇集中办学的数量、独班制学校减少、3岁儿童入学比例等目标中选择。“指导委员会”作为主要的评估机构应建立评估机制与评估办法，其他教育合作部门从旁观者的角度开展评估则更有利于发现问题。客观、真实的评估结果应优先反映学生、家长、教师等教育活动直接相关者的满意程度，同时揭示地方代表和国家官员针对学校布局调整的意愿与合作关系。

　　评估要涉及公约执行的整个过程。首先，在与教育部签署公约前要进行年度评估。既要与中央政府保持对话，又要对过去一年的工作进行总结，提出未来一年的工作规划，以便在签订公约时合理分配中央政府与地方政府的责任。其次，对方案实施情况开展中期评估，反思已完成的工作，确定未来工作规划与目标，推动方案的有效实施。最后，在公约结束时进行最终评估，量化三年中的工作成果，确定公约设置的具体目标是否完成。

　　“乡村公约”是农村衰落、人口外流背景下，法国发展农村学校的必要之举。正如法国政府通报中强调的那样，“学校往往是农村最后的公共服务部门，关闭农村学校将对农村社会未来发展造成不可逆转的影响，加速或导致农村消失”。当农村学校人口持续下降时，关闭学校的决定却难以获得当地官员、居民以及教育团体成员的支持。“乡村公约”就是在协商的基础上，因地制宜推出灵活多样的农村学校布局调整方案，为农村学生提供优质便捷的教育服务。

　　最重要的是，学校布局调整突破了行政权力的限制，从实际情况出发开展跨市镇合作，调整范围逐步从基础教育阶段扩展至中等教育阶段。同时，将学校布局调整纳入地方发展规划，有利于发挥教育对地方发展的促进作用。

　　(作者单位系北京师范大学国际与比较教育研究院)