日本：农村教师工资为什么高

如何缩小城市与农村地区的教育差距，这是一个世界关注的教育难题。本期通过一名日本留学生的视角，聚焦中日两国义务教育阶段教师工资制度特点，探究日本如何完善农村教师福利待遇。

　　消除教育地区差距，实现全国均衡的义务教育体系，这是世界上大部分国家极力探究的共同问题。“二战”结束以后，日本中央政府开始落实一系列教育改革，着力缩小城市与农村等条件落后地区的差距，从教育资源配置、教师工资待遇上力图实现全国教育均衡的状态。日本中央政府认为，城乡教育差距表现在许多方面，为了消除城乡二元结构，需要完善农村教师福利待遇，确立农村教师工资保障机制。

　　教育经费总量逐年下降，用于教师工资的经费比例保持相对较高

　　教师工资是国家教育事业的一部分，教育行政部门在一定的资金限制内进行资金周转。根据经济合作与发展组织的统计显示，日本教育经费占GDP比例在2011年达到3.163%以后，至2015年连续逐年下降。2015年，日本教育经费占GDP比例为2.929%，在经济合作与发展组织所有成员国中连续三年排名最低，而经济合作与发展组织成员国平均比例为4.0%。由此，我们不难看出日本对教育事业的投入越来越少。

　　而根据中国教育部发布的全国教育经费统计公报，中国2018年财政性教育经费占GDP比例为4.11%。从2012年教育经费占GDP比例首次突破4%后，这已经是连续7年超过4%。1993年，中国第一次提出4%的具体指标，并在随后很短的时间内就达到了这一目标，显示中国政府对教育的发展非常重视，而且这种重视程度呈现逐年提高的态势。

　　在用于教师工资的人员费用占教育经费的比例方面，据调查数据显示，2013年中国在小学、初中、高中的教育事业费支出中，人员费用比例分别为64.3%、60.2%、53.6%。而据日本文部科学省的统计数据显示，2015年日本在小学、初中、高中的教育事业费支出中，人员费用比例分别为67.9%、67.3%、69.3%。由此可见，中国与日本相比，教育经费对教师工资的投入较低，主要还是将经费用于学校基础设施建设以及学生发展方面。

　　上述数据显示，日本对教育事业投入的资金比例低，投入的资金总量也相对较少。然而，日本政府在教育经费当中用于教师工资的比例却相对较高，这点与中国有所不同，而这与中日两国的中央政府和地方政府的教育财政支付制度有关。

　　依据法律规定支出教师工资所需经费，明确规定中央政府与县级政府共同筹措资金

　　考虑教师工资问题，需要关注教师工资的来源，涉及由谁来负责保障教师工资的问题，需要关注中央政府与地方政府如何协调并承担筹措教师工资的任务。

　　日本曾经存在严重的教育地区差距，为了实现全国均衡的义务教育机制，“二战”以后，当时的日本文部省努力建立全国统一的教育经费保障机制，为了保障教育人员的经费支出，相继制定了三个相关法律规定。1948年，日本颁布《市町村立学校教职工给予负担法》，规定教师工资由县级政府(日本中央政府以下的行政执行层次依次为都道府县，下文中的日本县级政府统指都道府县四级政府)负责筹措，同时规定建设学校校舍所需经费筹措的责任属于县下辖的市政府，由此建立“经费县级统筹”的财政管理体制。

　　日本当时之所以颁布此项法律，是因为各地市政府财政收入上有一定差距，各地县级政府之间的财政收入差距同样非常明显。于是，日本文部省1954年颁布《新义务教育费国库负担法》，明确规定由中央政府筹措教师工资所需经费的50%，确立了义务教育经费国家专项转移支付制度。同年颁布《地方交付税法》规定了县级政府根据教育职员总数，市政府按照学生、班级、学校总数等因素估算所需的教育经费，中央政府支付从教育经费预算扣除地方税的差额。通过一系列法律规定，可以看出日本确立了既根据法律又与其他行政部门相独立的教育财政体制。

　　然而，进入21世纪的财政制度改革，让日本教育财政面临新的问题。2002年，日本政府提出《地方政府财政制度三位一体的改革》法案，原来50%的中央专项转移支付比例改为1/3。随着此项改革的推出，日本出现增加非正规教师(一年合同教师)、降低教师工资标准等问题。在偏僻农村地区，小规模学校撤并的趋势日趋加速，地方政府废除农村偏僻地区津贴等现象出现，动摇了教师工资基本机制。简单来说，日本将法律规定作为国家支出教师工资所需经费的依据，明确规定中央政府与县级政府共同筹措资金，但中央政府负责的比例降低以后，教师工资没有得到完整保障。

　　而中国农村的义务教育财政体制与日本不尽相同，总体来看，中国农村的义务教育财政体制变迁主要有两个特点。第一，通过一系列改革，原来由中央政府负责的教育财政体制转变为由地方政府尤其是乡镇政府负责的体制。然而，2001年以后进行改革，财政管理权逐步上移到乡镇的上级政府，然后又回归由中央政府、省级政府等负责的教育经费管理体制。第二，原来农村义务教育与城市义务教育相对隔离，而近年来中国将农村教育与城市教育作为统一结构上的政策对象，进入了城乡教育一体化的阶段。

　　这一系列特点主要是立足于从新中国成立到改革开放，按照农村教育基础教育经费由中央和省级政府负责的原则，形成了“中央统一收支、分级管理”的教育财政体制，即以政府为主导的农村义务教育财政管理体制，奠定了农村义务教育财政收支体制的基础。

　　在处理教师工资经费支出上，中日两国都非常重视工资发放的灵活性与中央管控力度的掌握问题，但在进入21世纪的改革过程中，两国政府的选择有所不同。中国政府渐渐将此权力收归中央及省级政府，而日本政府选择静观其变。

　　发放教师工资津补贴，采取倾斜性工资发放制度弥补农村教育条件落后短板

　　日本教师基本工资分为标准工资、工资调整额及教职调整额三部分。标准工资是由教龄年数等因素规定的固定工资，工资调整额为特殊教育教师等岗位教师发放的补贴，教职调整额为面向全体教师统一发放的加班津贴，约占标准工资的4%。此外，对于家庭里有年收入低于103万日元的配偶以及孩子(15-22岁)的教师，统一发放抚养津贴。

　　除上述工资外，日本还发放教师工资津补贴，并通过采取倾斜性工资发放制度弥补农村地区教育条件落后的短板。

　　以北海道为例说明，北海道地区有两个与日本其他地方不同的特殊性。第一，北海道是日本面积最大的农业地区，类似于中国的广大农村地区。第二，北海道有几个离岛，属于日本的偏僻地区。北海道对于偏僻地区的定位，取决于交通、离其他学校的距离等，共分为6个等级，等级越高偏僻程度越高。

　　在日本，每个县级政府规定的教师工资津补贴发放比例都不相同，北海道县级政府根据偏僻地区的等级设定了相关比例，偏僻地区津贴的金额为把基本工资金额加抚养津贴金额的总共金额乘以发放比例计算出来的金额。譬如，北海道一个月基本工资为30万日元的教师在属于5级地区的学校上班，与没有偏僻地区津贴的教师相比，会得到大约7.5万日元的津补贴，大概相当于4800元人民币。

　　(作者单位系北京师范大学国际与比较教育研究院)