林华：切实推进校外培训监管法治化

　　“双减”是党中央、国务院作出的重大决策部署。自中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》实施以来，各级党委和政府高度重视，齐抓共管，协调推进，我国校外培训治理取得历史性成就，学生的校外培训负担明显减轻。但是，实践中，执法依据不充分、执法边界不清晰、执法责任不明确等问题较为突出，严重制约了校外培训治理工作的进一步深化和发展。教育部以部门规章的形式制定《校外培训行政处罚暂行办法》(以下简称《办法》)，是建立健全校外培训执法体系、完善教育法律规范体系的客观要求，是大力加强校外培训行政执法、依法管理校外培训行业的重要举措，也是切实推进校外培训监管法治化、办好人民满意的教育的题中之意。

　　《办法》分六章，共四十四条，涵盖总则，实施机关、管辖和适用，违法行为和法律责任，处罚程序和执行，执法监督等内容，涉及校外培训行政处罚制度的方方面面。《办法》坚持问题导向、目标导向和效果导向，针对人民群众和基层执法部门反映强烈的热点、痛点、难点问题，确立管辖规则、明确违法情形、设定法律责任、规范处罚程序、强化处罚执行、加强执法监督，为校外培训行政执法工作提供有力法治保障。特别是其中的第三章“违法行为和法律责任”作为《办法》的重要内容和制度亮点，呈现出以下三个鲜明的制度逻辑。

　　一、《办法》对校外培训违法行为进行全方位全链条监管

　　校外培训是主体多元、内容广泛、形式多样、活动持续的行业，于是，校外培训的违法行为也呈现出不同主体、不同内容、不同形式、不同时间的差异性和复杂性。从违法主体来看，既有校外培训机构的违法行为，也有校外培训机构管理人员的违法行为，既有校外培训实施行为主体的违法行为，也有校外培训帮助行为主体的违法行为;从内容上看，既涉及学科类校外培训的违法行为，也涉及非学科类校外培训的违法行为，与之相对应，既有教育行政部门负责查处的学科类校外培训违法行为，也有文化、科技、体育等其他行政部门负责查处的非学科类校外培训违法行为，此外，还有涉及市场监管、价格、网信等行政部门负责查处的广告、价格、个人信息保护等领域的校外培训违法行为;从形式上看，既有线下开展的校外培训违法行为，也有线上开展的校外培训违法行为，既有擅自举办的校外培训违法行为，也有隐形变异的校外培训违法行为;从时间上看，既包括设立举办阶段的校外培训违法行为，也涵盖日常运营阶段的校外培训违法行为。

　　《办法》针对这些种类繁多、表现各异、形式多样的校外培训违法行为进行了全面规定，并设定相应的法律责任，既突出重点，又兼顾各方，进而实现对校外培训违法行为的全方位全链条监管。其中，第十七条规定了擅自举办校外培训机构违法行为及其法律责任，第十八条规定了隐形变异校外培训违法行为及其法律责任，第十九条规定了校外培训帮助行为主体违法行为及其法律责任，第二十条、二十一条、二十二条、二十三条规定了取得许可的校外培训机构在日常运营阶段的违法行为及其法律责任，第二十四条、二十五条规定了校外培训机构有关人员的违法行为及其法律责任。

　　二、《办法》细化校外培训领域的违法行为和法律责任

　　《教育法》《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》等上位法律法规对校外培训领域的违法行为和法律责任进行了规定，但由于相关规定较为原则和抽象，给一线执法部门和人员在办理具体案件时带来较大挑战，并可能导致类似案件不同处理，进而严重损害校外培训执法的公正性和公信力。因此，为了提高法律规范的可操作性、促进其有效实施，《办法》聚焦执法实践中存在的突出问题、常见问题、共性问题，细化和完善了校外培训领域的违法行为和法律责任。

　　一是对擅自举办校外培训机构的认定标准进行细化和具体化，明确把线下培训场所(或线上培训应用程序)、培训从业人员、培训组织机构这三个要素作为擅自举办校外培训机构的构成要件(第十七条)。

　　二是明确了取得许可的校外培训机构在日常运营阶段的校外培训违法行为及其法律责任，重点明确校外培训机构“超出许可范围”“管理混乱”等违法情形及对应法律责任(第二十条、二十一条、二十二条)，将中办、国办《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》中的相关具体要求，通过《民办教育促进法实施条例》第六十三条第(二)项“违反法律、行政法规和国家有关规定开展教育教学活动的”规定纳入法治化轨道。

　　三是明确了校外培训机构有关人员的违法行为及其法律责任。其一，明确规定校外培训机构有本办法第二十条、二十一条、二十二条规定行为的，决策机构负责人、行政负责人及直接责任人要承担相应法律责任(第二十四条)。其二，明确规定校外培训机构举办者及实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员违反《民办教育促进法实施条例》第六十二条的，也要承担相应法律责任(第二十五条)。

　　三、《办法》补充校外培训领域的违法行为和法律责任

　　《行政处罚法》第十三条第二款规定：“尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定”。2021年《国务院关于进一步贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》规定：“尚未制定法律、行政法规，因行政管理迫切需要依法先以部门规章设定罚款的，设定的罚款数额最高不得超过10万元”。根据上述规定，《办法》对上位法尚未规定、但又亟待规范的违反校外规范管理秩序的行为确定为违法行为并设定法律责任，依法补充了校外培训领域的违法行为和法律责任。

　　一是明确隐形变异情形，列举“转线上”“转线下”“换马甲”等三种隐形变异行为，以及“其他未经审批开展学科类校外培训，尚不符合本办法第十七条规定条件的”兜底条款，设定警告直至10万元以下罚款责任(第十八条)。学科类校外培训隐形变异培训行为是当前校外培训执法的重点和难点，现行上位法缺少对此类情形的规范，存在立法空白。《办法》最大程度利用规章立法权限，列举隐形变异情形和确立兜底条款，设定警告、十万元以下罚款，有利于依法精准打击学科类隐形变异校外培训行为，最大限度巩固和深化“双减”工作成果。

　　二是增加校外培训帮助行为主体的违法行为及其法律责任，对违规提供场所和违规提供互联网通信相关服务的帮助行为设定责令改正、警告或者通报批评法律责任(第十九条)。对违规协助的第三方主体设定行政处罚有利于加大打击力度，从源头上杜绝校外培训场所、校外培训软件的非法提供，完善校外培训监管体系。

　　三是增加校外培训机构违规竞赛的违法行为及其法律责任，对擅自组织或者参与组织面向3周岁以上学龄前儿童、中小学生的社会性竞赛活动，设定警告、通报批评直至10万元以下罚款责任(第二十三条)。《办法》明确校外培训机构擅自组织或者参与组织竞赛的违法行为并设定相应法律责任，有利于规范竞赛管理，切实减轻因竞赛过多过滥给学生带来的校外培训负担。（林华 中国政法大学习近平法治思想研究院教授）