申素平：立法规范处罚程序 为校外培训治理提供“法治护航”

　　校外培训治理是“双减”工作的重要一环。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，在减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担方面作出重要部署。之后，国家陆续出台一系列配套文件，对加强校外培训行政执法工作、依法严格查处校外培训违法违规行为提出明确要求。各地通过加强教育执法、推进综合治理，在校外培训治理工作方面取得扎实成效。行政处罚作为典型的执法手段，在校外培训规范治理中发挥着重要作用。严格处罚程序是公正执法的保障，也是依法行政的重要课题。为此，2022年4月，教育部曾印发《校外培训监管行政处罚流程图和文书格式范本》，从政策文件层面规范校外培训监管行政处罚的流程。立法层面，《行政处罚法》对于行政处罚决定的作出和执行给出了基本程序要求，但仍然无法解决校外培训行政处罚中立案标准为何、行政机关应如何调查取证等程序性难题。

　　近日，随着全面依法治国、依法治教不断深入推进，为提高校外培训执法规范化、法治化水平，教育部在深入调研基础上制定了《校外培训行政处罚暂行办法》(以下简称《办法》)，进一步通过规章立法形式对行政处罚程序和执行予以规范，以期有效弥补以往校外培训行政处罚的程序性不足。其在总则部分确立了公正、公开，坚持处罚与教育相结合、宽严相济等实体性原则，强调程序合法的基本要求，并且在第四章“处罚程序和执行”详尽规定了校外培训行政处罚的法定程序，为行政处罚的执行落实提供明确的法律依据，着力于解决执法规范的关键问题。具体而言，《办法》在处罚程序规定方面存在以下亮点：

　　一是首次通过立法明确校外培训行政处罚立案标准和撤销立案情形。作为行政处罚的启动程序，立案制度的完善对于执法规范化建设和案卷评查具有重要意义。根据《行政处罚法》第五十四条第二款的要求，符合立案标准的，行政机关应当及时立案。但该法没有对立案标准作出具体规定，实践中需要由行政机关根据法律、法规、规章或不违反上位法的行政规范性文件来制定。首先，《办法》对于校外培训行政处罚的立案标准从行为主体、违法事实、实体罚则、管辖部门、处罚时效五个方面给出了操作性规定，同时规范立案流程，要求填写立案审批表，报本部门负责人审批。这对于校外培训处罚实践具有明确的指导意义，保障了行政处罚程序在启动阶段即贯彻行政处罚法定原则，有利于主管部门对违反行政管理秩序的行为按规定及时立案并严格遵守办案时限要求，确保案件得到及时有效查处。其次，对立案之后经调查发现不符合立案条件的案件，《办法》规定校外培训主管部门应当撤销立案。从程序属性上看，撤销案件属于一种“阻断性程序”，是对处罚活动合理而有效的终结，体现了程序法治的理念、实事求是的态度和公正执法的鲜明导向，是校外培训行政处罚工作高质量发展的内在要求。依法及时撤销案件，可以有效节省执法资源、提高执法工作效率，避免案件“久拖不决”或“强行定案”给行政相对人的合法权益造成损害。因此，执法人员要准确理解撤销立案制度的法律性质与程序功能，依法规范做好撤销案件工作。

　　二是明确调查取证要求，规范在调查过程中可行使的职权。证据是认定事实的重要依据，行政程序在证据的作用下才能发挥其功能。事实清楚、证据充分是正确、合法地开展校外培训行政处罚的前提和基础。首先，为促进调查取证行为的法治化，《办法》明确调查取证的基本理念，要求校外培训主管部门进行调查时应当坚持全面、客观、公正的原则，保证行政机关调查行为的合法性。其次，结合校外培训治理特点，《办法》赋予了执法机关对当事人涉嫌开展违法活动的场所实施现场调查，询问当事人或者有关人员，查阅、复制与涉嫌违法培训有关的合同、票据、账簿、广告、宣传资料、花名册和其他有关资料，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下可行使先行登记保存等职权，为行政机关有效行使调查权提供了法定依据。

　　三是明确告知和听证流程，保障行政相对人陈述、申辩权利。程序性权利是程序正义理念的根本要求，也是正当程序原则的本质内容，具有维护公民的实体性权利、保障行政目的实现等重要价值与现实意义。《办法》明确告知和听证流程，对当事人依法享有的陈述权、申辩权等程序性权利予以充分保障。一方面，指出在作出行政处罚决定前，校外培训主管部门负有告知义务，告知内容包括拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，以及当事人依法享有的陈述权、申辩权。相应地，当事人提出陈述、申辩意见的，校外培训主管部门应当充分听取意见并进行复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，校外培训主管部门应当采纳。另一方面，规定了校外培训主管部门应当告知当事人听证权利的四种情形。校外培训主管部门负有按照法定程序组织听证、根据听证笔录依法作出行政处罚决定等义务。当事人依法提出听证要求的时限为自告知书送达之日起五日内，逾期未提出的，视为放弃陈述、申辩权。

　　四是明确责令改正环节，要求将责令当事人限期改正作为必要流程。《办法》明确规定校外培训主管部门在作出行政处罚决定前，必须将责令当事人限期改正作为必要流程，当事人及时改正并积极消除危害后果的，可以依法从轻、减轻或者免予处罚，体现了坚持处罚与教育相结合、宽严相济的立法思路与基本原则。敦促当事人改正违法行为和消除危害后果，有利于达成校外培训监管目的，取得良好的治理效果，兼顾行政执法的效率与公正。

　　五是明确法制审核要求，情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的应当经过法制审核。为保证校外培训主管部门作出的行政处罚决定科学、合理、公正、适当，《办法》根据《行政处罚法》相关规定，进一步明确了校外培训主管部门的法制审核要求。对于涉及重大公共利益的，或者直接关系当事人或第三人重大权益，经过听证程序的，或者案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的，以及有其他依法应当进行法制审核的情形，在行政机关负责人作出行政处罚的决定前，应当由校外培训主管部门负责法制审核的机构进行法制审核。

　　此外，《办法》还详细规定了行政处罚决定书的送达规则，区分当事人在场时宣告并当场交付、不在场时应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定送达，以及可以采用传真、电子邮件等方式送达，或者公告送达的不同情形。规定校外培训主管部门申请法院强制执行的条件和期限。行政处罚决定书送达后，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行处罚决定的，校外培训主管部门可以自期限届满之日起三个月内依法申请人民法院强制执行。另外，还规定了行政处罚案件结案的四种情形，并且强调校外培训行政处罚案件材料应当依法归档保存，助推校外培训行政处罚案件管理的规范化建设。

　　规范行政处罚程序是依法实施校外培训行政处罚的关键环节。行政处罚程序不仅仅是实现行政实体或结果的技术性工具，还有着独立于实体而存在的内在价值。规范的程序既有利于实现行政处罚结果的公正，也能让行政相对人在处罚过程中感受到国家对基本权利的尊重与保障，从而加强对处罚结果公正性的确信，自觉履行处罚决定义务。教育部此次通过立法规范处罚程序，能够起到为校外培训综合治理提供“法治护航”的规范保障作用。（申素平 中国人民大学教育学院教授）