徐凤：加快构建数据基础制度体系

作者：徐凤，系中国政法大学法律话语研究中心副教授

当前，我国的数字基础设施全球领先，数字消费市场规模全球第一，数字产业快速壮大。显著的数据规模和数据应用优势，是发展数字经济、推进数字中国建设的坚实基础。2022年6月，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第二十六次会议时强调，数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，要维护国家数据安全，保护个人信息和商业秘密，促进数据高效流通使用、赋能实体经济，统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系。这一重要论述，为我们加快构建数据基础制度体系，进一步释放数据要素价值，激活数据要素潜能指明了方向。

数据是数字时代的重要生产要素。党的十九届四中全会指出：“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。”这是我国首次将数据列为新的生产要素。所谓生产要素，是指开展社会生产经营活动所需要的各种社会资源，它是国民经济运行及市场主体生产经营所必须具备的前提条件。从历史的角度看，人类社会每个发展阶段都有其标志性的新生产要素涌现，并成为那一时期的发展新动能，同时，不同生产要素的重要性也呈现出规律性变化。例如，农业时代，土地是第一生产要素；工业时代早期，“资本为王”；工业时代的现代化阶段，技术创新日益重要；数字时代，数据日益成为第一生产要素。相较其他生产要素，数据具有可复制、可共享、无限增长等禀赋，这打破了自然资源有限供给对增长的制约。同时，数据能够把不同生产要素进行连接从而产生倍增效果，有助于推动数字经济与实体经济深度融合；互联网、云计算、区块链等新技术的加速发展，使得数据对提高生产效率的乘数作用不断凸显。由此，作为一种新的经济形态的数字经济，成为“利用比特而非原子的经济”，数据作为新型生产要素，成为其发展的基础和关键。

建立数据产权制度是培育数据要素市场的前提。产权界定清晰是资源优化配置的基础，但界定数据要素的产权要比界定其他生产要素的产权更为困难。首先，数据之上利益主体多元，并涉及国家秘密、商业秘密、个人信息保护与公众知情权之间的冲突与利益平衡等问题。其次，数据的易复制性和传播性致使其网络外部效应难以内化。最后，数据要素根据数据处理层次的不同，存在原始数据与衍生数据之分，而不同层次的数据价值也大不相同，数据加工层次越多，数据的产权主体就越复杂，如何界定不同主体的产权关系是全球性难题。实践中，我们一般将数据分为公共数据、企业数据和个人数据，但三者事实上是相互交叉的关系：公共数据是公共部门掌握的数据，其中既有关于企业的数据，也有个人数据；企业持有的数据，则包含大量个人数据。中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，并明确提出“建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”。这里所说的“数据资源持有权”“数据加工使用权”“数据产品经营权”，是从数据所有权派生而出的数据用益权。数据采集和处理等行为，通常只涉及数据用益权，而数据所有权则归属于作为来源的用户等数据原发者。这三种新型权利，搁置了“数据到底归谁所有”的争论，有利于促进数据资源的开发利用，为解决数据产权问题提供了“中国方案”。在此基础上，推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用制度，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，健全数据要素权益保护制度，有助于激励各方在切实保护国家秘密、商业秘密和个人信息的基础上，开发数据潜能，释放数据红利，促进数字经济发展。

构建数据流通交易制度是建设规范的数据交易市场的核心环节。静止的数据，不能流通、不能访问的数据，就像尚未开采的矿藏，其潜藏的极大价值处于被封存的状态。数据的价值在利用中实现，利用的前提是获取、访问数据，而数据流通交易制度能够让数据流动起来，在分享中实现价值。数据流通交易的场所可以分为集中性场所和分散性场所。我国目前各地设立的大数据交易所或大数据交易中心，是典型的集中性数据流通场所，具有管理规范、技术先进、安全保障等特征，值得大力引导、积极培育、重点支持。数据流通交易市场是一个由数据供给方、需求方、交易场所和中介服务机构等多元主体组成的生态体系。中介服务机构不但提供产权界定、价格评估、交易撮合、担保、保险等服务，甚至还可以提供数据的标注、清洗、脱敏、脱密等数据加工服务。发展、壮大数据中介服务产业，建立规范有序的数据中介服务制度是数据流通交易制度的重要内容，有利于健全市场运营体系，提升数据交易效率。

构建数据要素收益分配制度是建设规范的数据交易市场的关键。公平合理的收益分配制度，能够充分发挥各方主体参与数字经济的积极性，促进社会整体福利的提升。相反，不公平、不合理的收益分配制度，会挫伤一些主体的积极性，导致社会整体福利的下降甚至社会不稳定。党中央不但提出了数据作为生产要素参与分配，还在中央全面深化改革委员会第二十六次会议上提出要“建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度”，要求数据要素参与分配的制度要“体现效率、促进公平”，既能促进数据这一要素参与生产活动，激发数字经济的发展动力，进一步推动大数据发展和应用，加快经济发展，又能让数据之上多元的利益主体“各得其所”，促进收入分配更合理、更有序，在数字经济发展中实现共同富裕。

健全数据安全治理制度是实现维护数据安全与促进数字经济发展动态平衡的保证。安全是发展的前提，发展是安全的保障。党的十九届五中全会将统筹发展和安全纳入“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想。当前，我国已出台数据安全法、网络安全法、个人信息保护法等法律法规，初步建立起网络安全、数据安全、个人信息保护的基本框架体系，设置了数据安全的基本底线。应当处理好数字经济发展与数据安全的关系，构建政府、企业、社会多方协同治理模式，严格落实网络安全法和个人信息保护法的相关规定，把安全贯穿数据治理全过程，守住安全底线，在保障安全的前提下，充分释放数据潜能，在推进数字中国建设中实现高水平安全与高质量发展的动态平衡。