北京大学法学院教授湛中乐：治理校外培训还须提升执法效能规范执法行为

　　近日，教育部、中央编办、司法部联合印发《关于加强教育行政执法 深入推进校外培训综合治理的意见》（以下简称《意见》），《意见》要求加强教育执法、推进综合治理、理顺工作机制、提升执法水平。在“双减”政策出台之后，各地开展的校外培训专项治理工作初见成效，但一些违法违规的校外教育培训机构由“地上”转向“地下”、由“台前”走向“幕后”，出现以“高端家政”“众筹私教”“游学研学”等为名的隐形变异校外培训。这类问题如得不到有效解决，将严重干扰政策的长期实施。面对现实提出的执法难题，教育行政部门转变执法方式、规范执法行为、强化执法能力的自我变革刻不容缓。

　　一、综合治理提升执法效能

　　校外培训综合治理是指在各级党委和政府的统一领导下，教育部门通过紧密联结各职能部门、依靠人民群众和社会各方力量，分工合作，综合运用法律、政治、行政、科技等手段形成治理力量，解决校外培训违法违规问题，确保“双减”政策有效实施的新型治理模式。在校外培训机构执法领域，具体参与主体有：基层人民政府、教育行政部门、公安部门、网信部门、市场监管部门、体育部门、文化旅游部门等。综合治理的具体工作机制为：教育行政部门负责统筹协调，定期会同有关部门对群众反映强烈的突出问题进行梳理，组织开展专项整治活动。为保障综合治理机制运转顺畅，还需明确管辖主体、压实基层责任、更新治理模式。以属地和事由确定管辖主体，对于跨区域违法违规开展培训的校外培训机构，由机构审批地和违法违规行为发生地的有关部门共同查处。将校外培训治理工作纳入村（社区）的网格化管理之中，尤其在投诉受理、线索发现、跟踪调查、结果反馈方面压实乡镇、街道责任。探索信息技术在校外培训治理中的运用，建立“互联网+执法”的新型执法模式，促进治理手段现代化。

　　推行综合治理执法方略，其实施意义包含以下三点。第一，补正教育行政部门执法权。教育行政部门有权查处违法举办的培训机构，但其对外执法的手段和空间还需立法进一步明确。综合执法机制可以实现针对校外培训的全面监督治理。第二，扩大教育行政部门执法资源。教育部门作为统管区域内教育事业的综合性部门，其专用于执法的行政资源有限。社会涌现的校外培训执法需求与其执法能力不相适配，在过去导致了发现问题晚、查处问题慢、解决不彻底等问题。综合治理机制促进整合执法资源，遵循“谁审批谁负责、谁主管谁负责”的执法原则，有关部门各司其职，极大提升了行政资源利用率。第三，全面提升教育执法效率与效果。通过建立校外教育培训案件线索移交、案件交办督办制度，打通不同部门的信息壁垒和处罚差异，加强部门之间的执法衔接，缩短了案件处理时长、减少了案件处理争议。

　　二、规范执法是教育执法的内在要求

　　规范执法是教育执法的内在生命力，首先应当明确执法的内容。《意见》要求依据法律法规规章制定《校外培训监管行政执法事项指导目录》，并依据上位法立改废释和现实状况进行动态调整。现有资料显示，校外培训出现的问题主要有以下六大类：第一类，办学资质不全，教育机构未按照《民办教育促进法》及其《实施条例》取得办学许可证并进行登记，即“有照无证”或者“无照无证”。第二类，办学条件不达标，“硬性条件”上存在场地、安全设施不达标；“软性条件”上存在教师数量、教师资质不达标。第三类，违规办学，进行超前超纲教学，开设与应试教育和升学考试挂钩的课程。第四类，进行虚假宣传，虚构教师教育成果和学生成绩，用以欺骗、误导消费者。第五类，价格违法，具有乱收费、虚构原价、虚构优惠、不履行价格承诺等行为。第六类，广告违法、合同违法等其他违法行为。上述问题严重破坏教育生态，社会反映强烈，应当作为现阶段教育执法的重点内容。

　　增强执法行为的科学性、规范性和公开性。教育执法所面对的问题大多含有教育专业性判断，审批、监管和处罚中都要尊重教育行政部门的首次判断权，坚持“先证后照”的治理原则。实施综合审批改革和综合执法改革，须事先书面征求同级教育行政部门意见并征得同意。要通过健全执法裁量基准制度，逐步消除立法中的模糊条款，合理限制执法中的自由裁量权，做到无差别执法，即同一事项相同情形同种处罚。另外以通报典型案例的方式，加强教育执法活动的行政指导。最好的监督方式在于透明，全面推行校外培训监管行政执法全过程记录制度和公示制度，让执法过程可溯化、透明化，接受公众检视和监督。推行重大执法决定法制审核制度，保证决策审慎性和正确性。最后，建立责任追究制度和尽职免责制度，全面推行“双随机一公开”监管。（北京大学法学院教授、博士生导师 湛中乐）