新未保法，学校如何落到实处

10月17日，新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称“未保法”)经十三届全国人大常委会第二十二次会议表决通过，将于2021年6月1日起施行。

　　访谈嘉宾：

　　宋英辉北京师范大学未成年人检察研究中心主任

　　佟丽华北京市青少年法律援助与研究中心主任

　　姚建龙上海社会科学院法学研究所所长

　　未保法被称为未成年人保护领域的“小宪法”，使命神圣。这次修订是一次名副其实的大修，着力解决未成年人保护面临的很多新问题、复杂问题，比如监护人监护不力、性侵害未成年人、学生欺凌、未成年人沉迷网络、校园安全等。

　　学校是未成年人保护的重要主体，如何根据新修订的未保法，调整办学行为?学校在贯彻落实新未保法的过程中，增加了哪些法律责任和权力?对于全国各级各类的学校和教育者，这都是需要明晰的，记者就此采访了3位专家。

　　1 最大亮点是新增最有利于未成年人原则

　　记者：从1991年未保法56条、4000多字，2006年修订后增加到72条、文字增加到6000多字，本次修订后增加到132条、文字达到16000多字，文字增加了将近10000字。怎么理解这个增多趋势?

　　宋英辉：一方面，未保法条文数量和体量增多的趋势在一定程度上体现法律的完善，主要体现在两个方面：一是填充部分立法空白，比如单设“网络保护”“政府保护”专章，以立法的形式全面加强对未成年人的保护;二是针对突出问题回应社会关切，对近年来值得注意的未成年人有关问题进行规范，比如家庭监护缺位、政府责任、校园欺凌、网络问题等。综上所述，这种增多的趋势既是立法技术趋于成熟的表现，更是出于全面、综合对未成年人进行保护的立法初衷。

　　另一方面，这种增多的趋势可以解释为未保法更具实际操作性，因为相对于原法来讲，尽管它是修订，遵循了原来法律的一个大的框架，但是我们看一看内容的话，它实际上是重新做了设计，要增强法律的刚性、可操作性，使它能够运用到具体的案件、事件中。

　　记者：新修订的未保法有哪些亮点和变化?

　　佟丽华：本次修订初步构建起具有我国特色的未成年人保护制度体系。1991年未保法确立了“四大保护”的法律结构，也就是家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护，政府相关职责写在了“社会保护”一章。2006年未保法修订时，仍旧沿袭了原来“四大保护”的结构。本次修订将原来“四大保护”发展为“六大保护”，不仅将“政府保护”单设一章，而且单独规定了“网络保护”一章。新的结构符合时代发展的要求，更加科学和完善。另外，此次修订发展完善了家庭监护制度、强制报告制度、侵害人身权益违法犯罪人员信息查询制度、国家监护制度、未成年人网络保护制度等，明确了预防和处置校园欺凌的基本制度，建立和完善了预防、处置性侵案件相关制度等，都是亮点。

　　宋英辉：应该说这次未保法的修订，始终坚持以监护法律关系为核心，以未成年人权益保护为目的，明确了不同的主体、不同的场域，在保护未成年人方面的责任和义务，这部法律的实施对促进我国未成年人保护事业的发展具有里程碑的意义。

　　最大的亮点可能是新增最有利于未成年人原则，也是总则部分较之以往最大的变化，为整个未保法确立了基调，不仅落实了《儿童权利公约》中的有关精神，也将公约中的“best interests of the child”规则进行了本土化的转换，即最有利于未成年人原则，应该说，该原则的确立系建立中国特色未保法的重大进步。

　　姚建龙：在我看来，最大的亮点是让“祖国母亲名副其实，国家监护落地落实”。新未保法在总则章中开宗明义，明确规定保障未成年人生存权、发展权、受保护权、参与权等基本权利的首要责任主体是“国家”，明确规定“国家采取措施指导、支持、帮助和监督未成年人的父母或者其他监护人履行监护职责”——确立了国家亲权高于父母亲权的国家亲权理念，政府保护终于从社会保护中分离出来并独立成章。

　　新未保法在民法典原则确立国家监护制度的基础上，进一步明确了民政部门作为“公职监护人”的法律地位与承担临时监护、长期监护等法定职责，系统规定了包括监护监督、监护支持、监护干预、监护转移、监护替代等在内的国家监护完整制度体系。从这个意义上说，新修订的未保法实现了“福利法”的基本转向，解决了未保法的基本定位这一重大理论问题。

　　2 学生欺凌的预防干预，学校责任被强化

　　记者：校园欺凌这几年一直被高度关注，2016年以来，国家也多次出台了预防和处置校园欺凌的政策文件，这次新修订的未保法也有相关条款，其意义是什么?哪些地方有所创新?

　　宋英辉：最大的意义是将防治校园欺凌立法化，明确规定了防治校园欺凌的有关条款，体现了国家努力预防校园欺凌、解决这一乱象的信心，也是对之前的政策文件进行进一步升华、将其立法化。

　　创新之处主要有两点：第一是在学校中增加学生欺凌的防控与处置措施，防控对应预防，努力避免该事件的发生;第二是对严重的欺凌行为，学校不得隐瞒，应当及时向公安机关、教育行政部门报告，并配合相关部门依法处理，这种强制报告制度，明确了学校在防治校园欺凌中的责任和义务。这些制度设计对于防范和及时处置校园欺凌事件、避免事态严重化发展有着积极作用。

　　佟丽华：从2016年开始，校园欺凌问题开始在我国受到社会广泛关注。2016年4月国务院教育督导室发布了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》，这是在国家层面的政策文件中第一次鲜明提出防治校园欺凌问题。尽管国家就此出台了多项政策，但在国家立法中还没有关于防治校园欺凌问题的专门规定。

　　本次未保法在附则部分明确规定了什么是学生欺凌，在“学校保护”一章中对学校如何预防和处理学生欺凌，具体规定了学校应当建立学生欺凌防控工作制度，学校应当对欺凌者和被欺凌者甚至严重案件的旁观者及时给予心理辅导、教育和引导，对实施欺凌的未成年学生，学校应当根据欺凌行为的性质和程度，依法加强管教等八项内容，尽管上述规定还显得简单笼统，但教育行政部门以及中小学校如果能够认真落实上述相关规定，必将对更好预防和处置校园欺凌问题产生积极影响。

　　姚建龙：学生欺凌是典型的未成年人罪错行为，从法理上说属于预防未成年人犯罪法而非未保法规制的重要内容。本次两法同步修订，采取了在未保法中加强校园欺凌防控的修法思路，并在“学校保护”一章中重点强化了学校对学生欺凌的预防与干预责任，反映了立法者更主要是从学校安全的角度看待学生欺凌防控的立场。学生欺凌行为，轻则可能是不良行为，重则可能构成刑事犯罪。未保法主要在“学校保护”一章中规定学校防控学生欺凌的责任和工作制度，有助于对学生欺凌的早期预防。当然，这并不意味着其他职能部门防控学生欺凌责任的弱化。

　　新未保法还在附则中对学生欺凌进行了界定，强调了学生欺凌的同侪性(发生于学生之间)、恶意性(蓄意或者恶意实施欺压、侮辱)以及伤害性(造成被欺凌者人身伤害、财产损失或者精神损害)，这一定义是我国法律首次对学生欺凌所做的界定，体现了我国对于学生欺凌的基本看法。但在具体实践中，还应注意学生欺凌的“力量对比不均衡性”(以大欺小、倚强凌弱、以众欺寡)以及“控制性”(重复实施，被欺凌者依靠自身努力无法摆脱被欺凌的状态)特征，防止学生欺凌认定的扩大化——将学生打闹行为也认定为学生欺凌，以免给学校安全和秩序造成不必要的冲击和影响。

　　3 从源头过滤风险人员，预防性侵未成年人

　　记者：未成年人遭受性侵，也是未成年人权益保护领域面临的复杂问题。根据新修订的未保法，学校、幼儿园在防止发生在校园内的性侵害、性骚扰未成年人方面，承担怎样的法律责任?

　　佟丽华：为了预防和减少发生在学校的性侵未成年人案件，全国人大二审后在“学校保护”一章中明确规定：学校、幼儿园应当建立预防性侵害、性骚扰未成年人工作制度;发现类似案件后要向公安机关、教育行政部门报告;要对未成年人开展适合其年龄的性教育，提高未成年人防范性侵害、性骚扰的自我保护意识和能力;对遭受性侵害、性骚扰的未成年人，应当及时采取相关的保护措施。在“社会保护”一章禁止对未成年人实施性侵害内容后专门增加规定禁止“性骚扰”，在禁止制作、复制、发布、传播有关未成年人的淫秽色情物品和网络信息基础上，特别增加禁止“持有”。

　　尽管只增加两个字，但这是一个重大变化。在一些国家，持有、浏览以未成年人为对象的色情制品，将构成犯罪，我国原来对此缺乏明确法律规定。本次未保法修订，明确禁止“持有”以未成年人为对象的色情制品，应当引起社会的关注。

　　记者：未保法对严格教职员工准入制度提出了明确要求，“国家建立性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪人员信息查询系统，向密切接触未成年人的单位提供免费查询服务”。您怎么理解这一条款提出的现实意义?

　　宋英辉：对于侵害未成年人案件，我们往往痛心疾首，与其在案件发生之后对未成年人进行身心舒缓治愈，倒不如在预防的环节加大力度;而信息查询系统是预防环节最大的抓手，避免有某种取向的人群能够直接接触到未成年人。

　　具体分析该条文，可以看到更多的现实意义。首先该条文明确了国家建立查询系统并免费提供对应服务，毋庸讳言，只有上升到国家层面，才能调动这些信息资源，这其实也是国家亲权理论的一些体现，国家需要承担起保护未成年人权益的责任;其次密切接触未成年人的单位需要履行这个查询义务，从源头出发，过滤风险人员，是切实有效的防范措施。

　　姚建龙：2018年最高检曾经就防控校园性侵害未成年人现象发出了“一号检察建议”，产生了重大的积极效应。性侵害未成年人往往是“身边人”作案，隐蔽性强、更难发现，如何加强预防?目前，未成年人保护格局中行政机关和相关社会组织的发展相对滞后，这种情况下应该怎么办?我曾经针对性提出一个不成熟的原则——未成年人保护的近距离责任原则，作为儿童最大利益原则的一个补充，这个原则有一个基本的责任认定公式，即知晓并且有能力就等于有责任。

　　新修订的未保法强化了密切接触未成年人单位的保护责任，并且规定密切接触未成年人的单位范围。同时要求这些单位，比如学校、幼儿园等教育机构在招聘教职员工时，应当向公安机关、人民检察院查询应聘者是否具有性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录，发现其具有前述行为记录的，不得录用;并且应当每年定期对教职员工是否具有上述违法犯罪记录进行查询，通过查询或者其他方式发现其工作人员具有上述行为的，应当及时解聘。类似规定和要求，具有净化未成年人“近距离”人员，为未成年人构筑“防火墙”的特点，意义重大。

　　4 未成年学生带入学校的手机，由学校统一管理

　　记者：这次未保法，单设了“网络保护”“政府保护”专章，怎么理解这一变化?

　　姚建龙：长期以来，未成年人在由家庭、学校、社会构成的三元空间中成长，但是随着信息化时代的到来，网络已然成为未成年人成长的“第四空间”。调查也显示，未成年人在网络空间实际停留和交流的时间已经远远高于与父母、学校教师的交流时间。未保法与时俱进单设“网络保护”一章，顺应了时代发展的趋势。

　　单设“政府保护”的意义，是非常重大的进步，说明我国现在终于正式接受了国家亲权的观念。新修订的未保法里有多个条款规定，政府要监督、引导、干预父母或者其他监护人履行监护职责，强调了国家监护的责任。之前未保法的“政府保护”责任内容藏在“社会保护”一章之中，淡化了政府对于未成年人的保护责任。这主要是因为原来我国经济社会发展还比较滞后，政府保护的能力有限，现在随着国家力量的强大，特别是观念的进步，政府保护不再躲藏，而是理直气壮地、旗帜鲜明地单设专章，强调未成年人成长的政府责任，这是了不起的进步。

　　宋英辉：“网络保护”进行专章设立，是社会发展、网络技术不断提高，法律回应社会热点、弥补法律漏洞的体现。以网络直播为例，未保法立法之初，或者之前修订时是无法预料到网络会如此迅速地发展，也同样无法预见网络会对未成年人有如此大影响，本次修订要弥补这个漏洞，全方位、多元化地对未成年人进行保护。

　　“政府保护”专章的设立，首先是要明确国家对监护的补充责任，这是非常关键的。过去我们传统上认为保护未成年人是家庭的事情，但是这次未保法，它特别强调国家的兜底，国家的兜底实际上最大体现就是在政府上。有了政府做后盾，我们整个监护体系才能更为立体和有层级感。

　　记者：防止青少年网络沉迷，未保法也回应了一些热点问题，比如手机能不能带到学校，未成年人网络直播的问题。在具体落实中，对学校提出了怎样的法律义务?

　　佟丽华：学生能否将手机等智能终端产品带入课堂，此前各方意见并不一致，在个别学校还出现了没收学生手机甚至摔坏学生手机的做法，引发社会关注。此次未保法明确规定未经学校允许，未成年学生不得将手机等智能终端产品带入课堂，带入学校的应当统一保管。这一规定与全国人大二审稿有所区别，主要是将具体管理权限赋予学校，这有助于实践中统一实施。

　　未成年人能否参与网络直播是个争议很大的问题。法律对此明确规定：网络服务提供者不得为未满十六周岁的未成年人提供网络直播发布者账号注册服务，为年满十六周岁的未成年人提供网络直播发布者账号注册服务时，应当对其身份信息进行认证，并征得其父母或者其他监护人同意。

　　宋英辉：在网络沉迷方面，还要求学校发现未成年学生沉迷网络的，应当及时告知其父母或者其他监护人，共同教育引导。这个问题上，是家校共管，家校都有责任，家庭应当积极配合学校。

　　5 侵害未成年人案件，学校负有强制报告义务

　　记者：重视未成年学生人格尊严的保护，生命教育写入未保法，不得变相开除学生，以及多方面强化学生的校园安全，这些相关条款代表了怎样的立法价值取向?学校该怎样去调整办学行为?

　　宋英辉：体现了重视人权的立法价值取向，未保法作为保护未成年人合法权益的法律，首要立法取向是尊重未成年人人权、保障他们的权益。这些规定有助于未成年人从小树立尊重生命、尊重他人权利的良好素养，同时也是对未成年学生受教育权利的保障。总体而言，学校的办学行为应该以未成年人为中心、日常工作以学生为导向进行开展，逐渐改变唯成绩论的固有思想，以学生的健康成长为第一要义。

　　记者：我国就强制报告制度也出台过相关政策，这次在未保法中再次明确提出，哪些机构或个人负有报告义务?

　　佟丽华：西方很多国家立法明确规定了这一制度，我国早在2013年规定了强制报告制度，此后在反家庭暴力法、国务院关于关爱保护留守儿童的政策中都有体现。最高检、公安部、司法部、团中央等九部门在今年六一前夕发布了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》，明确规定特定职业的从业人员在工作中发现性侵、虐待、欺凌、遗弃、拐卖等9类未成年人遭受不法侵害情形，应当立即向公安机关报案或举报。

　　本次未保法全面确立了这一制度，在总则部分就明确规定：“国家机关、居民委员会、村民委员会、密切接触未成年人的单位及其工作人员，在工作中发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形的，应当立即向公安、民政、教育等有关部门报告。”相比全国人大的二审稿，将二审稿中的“负有未成年人保护职责的国家机关”修改为“国家机关”，明显扩大了范围，增加规定了居(村)民委员会的强制报告义务。

　　要特别说明的是，除了总则当中明确的负有报告义务的三类主体以外，修订后的未保法还具体规定了其他主体的一些报告义务，比如，在“学校保护”一章，规定了对严重欺凌行为和性侵害、性骚扰未成年人等违法犯罪行为，学校应当及时向公安机关、教育行政部门报告。

　　宋英辉：值得注意的是，在相同情况下，婴幼儿照护服务机构、早期教育服务机构、校外培训机构和校外托管机构也应承担报告义务。

　　记者：之前对未保法批评声音之一是过于原则，缺乏可操作性，这次是否有所改观?怎么让未保法“长出牙齿”?

　　佟丽华：法律最根本的特征也是法律与道德的本质区别是法律有强制执行力，违反法律要受到处罚，而违反道德至多受到舆论的谴责。未保法也曾因缺乏有效的执行标准和处罚手段而被批评。

　　其实，不仅是未保法，我国保护妇女等社会法领域的立法，都存在上述问题。2006年修订的未保法没有能够解决这个问题。但这次未保法修订，颠覆了社会法领域的这一传统，在“法律责任”一章中明确规定了很多罚则，使这部法律有了力量，“长出了牙齿”。以烟草对未成年人伤害问题为例，考虑到世界各国都日益关注电子烟对未成年人的伤害，本次未保法明确本法所指“烟”包含了电子烟，这是保障孩子远离电子烟伤害的重大立法发展，增加规定学校周边不得设置烟、酒、彩票销售网点，增加规定任何人不得在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的场所吸烟、饮酒。这些规定都非常好，但违反了上述规定怎么办呢?本次未保法就在“法律责任”部分具体规定了执法主体以及法律责任。

　　姚建龙：早期观点认为未保法具有我国未成年人法律体系中“小宪法”的地位，其主要规定的是未成年人保护中的重大问题，例如未成年人保护的基本原则和基本制度。要求“小宪法”长出牙齿来，在某种程度上是矛盾的，就算未保法长出了牙齿，也是稚嫩的。未保法的具体执行还需要其他“有牙齿”的法律去落实，比如刑法、治安管理处罚法等。这次修订，未保法在强化可执行性上有重大进步，在强化法律责任方面提高了与其他法律的衔接，应当充分肯定。