40年教育法治建设回顾与展望

改革开放以来，伴随着我国经济社会和社会主义法治进步及教育事业的快速发展，我国教育法治建设也取得了长足的发展。我认为，我国教育法治建设发展过程大体上可以分为三个阶段。

　　教育法治建设是全面依法治国的重要内容，改革开放以来，在全面推进依法治国的时代背景下，我国高度重视教育法治建设，经历起步、发展、完善几个阶段，取得了丰硕的成果，对于推进教育改革发展起到了重要的规范、引领、促进、和保障作用，为进一步完善教育法治体系积累了许多经验做法，值得教育工作者进行研究与总结。

　　我国教育法治建设的发展过程

　　第一个阶段：探索起步阶段(1978—1994年)。新中国成立后至改革开放之前，我国尚没有一部专门的教育法。党的十一届三中全会召开以后，撤销了“文革”期间的《全国教育工作会议纲要》，修订了学校工作条例、恢复了高考制度等，通过了一系列重大举措，全面整顿恢复了在“文革”期间被严重破坏的教育秩序。同时，进行新的制度规范建设的探索，为教育法治建设打下了基础。1980年2月12日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议审议通过了我国第一部教育方面的法律——《中华人民共和国学位条例》，可以说，这是中国教育法治建设具有里程碑意义的大事，不仅促进了我国科学专门人才的成长，而且促进了各学科学术水平的提高和教育、科学事业的发展。在这一时期，国家立法层面还有两项重要立法成果。一个是1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《中华人民共和国义务教育法》，以法律的形式明确国家实行九年义务教育制度，这对于保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利，保证义务教育的实施，提高全民族素质都具有重要意义。另外一个是1993年10月31日通过的《中华人民共和国教师法》，明确规定了教师的权利义务、资格和任用、培养和培训、考核、待遇和奖励等，有力保障了教师的合法权益，对于建设具有良好思想品德修养和业务素质的教师队伍、促进社会主义教育事业的发展发挥了重要作用。从行政法规层面来看，国务院于1981年5月出台了《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》;1986年12月发布了《普通高等学校设置暂行条例》，进一步加强高等教育的宏观管理，保证普通高等学校的教育质量，促进高等教育事业有计划、按比例地协调发展。1988年2月发布了《扫除文盲工作条例》，旨在提高中华民族的文化素质，促进社会主义物质文明和精神文明建设。此外，1988年3月发布了《高等教育自学考试暂行条例》，1994年3月发布了《教学成果奖励条例》等教育方面的行政法规。这些法律、行政法规的颁布实施，拉开了我国教育法治建设的序幕，在我国教育法治建设进程中发挥了基础性的历史作用。

　　第二个阶段：不断发展阶段(1995—2009年)。1993年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》明确提出，“加快教育法制建设”“要抓紧草拟基本的教育法律、法规和当前急需的教育法律、法规，争取到20世纪末，初步建立起教育法律、法规体系的框架。地方要从各自的实际出发，加快制定地方性的教育法规”。在这一纲要的指引下，教育法治建设取得了可喜的成绩。1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国教育法》，对教育基本制度、学校及其他教育机构、教师和其他教育工作者、受教育者、教育与社会、教育投入与条件保障、教育对外交流与合作等作出明确规定，对我国发展教育事业、提高全民族的素质、促进两个文明建设具有重要意义。为实施科教兴国战略，发展职业教育，提高劳动者素质，促进社会主义现代化建设，1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《中华人民共和国职业教育法》。为发展高等教育事业，实施科教兴国战略，1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国高等教育法》。为推动国家通用语言文字的规范化、标准化及其健康发展，使国家通用语言文字在社会生活中更好地发挥作用，促进各民族、各地区经济文化交流，2000年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《中华人民共和国国家通用语言文字法》。为实施科教兴国战略，促进民办教育事业的健康发展，维护民办学校和受教育者的合法权益，2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《中华人民共和国民办教育促进法》。2003年2月国务院发布《中华人民共和国中外合作办学条例》，进一步规范中外合作办学活动，加强教育对外交流与合作，促进教育事业的发展，等等。此外，全国人大常委会还对教育方面的法律进行了修订，如2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订了《中华人民共和国义务教育法》。

　　第三个阶段：逐步完善阶段(2010年至今)。2010年，中共中央、国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，对新时期教育法治建设提出了明确要求，“按照全面实施依法治国基本方略的要求，加快教育法制建设进程，完善中国特色社会主义教育法律法规。根据经济社会发展和教育改革的需要，修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法，制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律。加强教育行政法规建设。各地根据当地实际，制定促进本地区教育发展的地方性法规和规章”。这在中国教育法治建设历史上同样具有里程碑式的意义。根据规划纲要的要求，全国人大常委会、国务院法治工作机构先后启动了有关法律法规的修订和制定工作。从全国人大层面看，2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议对《中华人民共和国教育法》进行第二次修订;2015年12月27日，根据第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议对《中华人民共和国高等教育法》进行修订;2013年6月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议和2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议先后对《中华人民共和国民办教育促进法》进行修订，中国教育立法取得了新的重要进展。从国务院层面看，2012年3月国务院颁布《校车安全管理条例》，2012年9月颁布《教育督导条例》，等等。在国家立法不断推进的同时，教育部及地方也出台了一系列部门规章和地方法规、规章。

　　我国教育法治建设经过40年的努力、探索和实践，截至目前，已经基本形成了以宪法为统领，以《中华人民共和国义务教育法》等8部教育法律，《普通高等学校设置暂行条例》等10多部教育行政法规和一批教育部门规章、地方性教育法规规章，以及《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等与教育紧密相关的法律法规构成的中国特色社会主义教育法律法规体系，为我国教育事业的改革发展提供了法治保障。

　　“四个坚持”是教育法治建设的基本经验

　　改革开放的历史，是中国法治不断变革、日趋完善和持续发展的历史，是党领导人民走上法治道路、建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的历史。我国教育法治建设的发展过程与中国特色社会主义法治建设的历程是一致的，这40年也是我国教育法治建设不断发展、深入推进、极不平凡的40年。同时，也取得了重大成就，积累了许多宝贵经验，概括来说就是做到了“四个坚持”。

　　一是坚持党对教育法治建设的领导。道路决定方向，道路决定命运。教育法治建设40年最根本、最大的经验，就是牢牢坚持中国共产党的领导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。离开了党的领导这个根本前提，教育法治建设就无法保证正确的方向，离开了党的领导，依法治教就会流于空谈。教育立法是将党关于教育的路线方针政策制度化、规范化的基本政治活动，正确的政治方向是教育立法工作的生命线。40年的教育立法实践充分表明，教育法治建设牢固树立党的观念、政治观念、大局观念、群众观念和法治观念，始终自觉将教育法治建设置于党的领导之下，从政治上观察、分析、处理教育法治建设中的重大问题，准确把握、充分贯彻党的主张和意图，确保党的主张经过法定程序成为国家意志，为党的教育路线方针政策和中央重大决策的贯彻落实提供制度保障。40年来，教育立法工作能够取得进展，从根本上讲是党中央加强领导的结果。

　　二是坚持从国情和实际出发。推进全面依法治国，既不能脱离国情、罔顾实际，也不能因循守旧、墨守成规。坚持从我国国情出发，是教育立法工作贯彻党的思想路线的必然要求，是提高立法质量的前提和基础。坚持从实际出发，就要突出中国特色、实践特色、时代特色、教育特色，不断丰富和发展教育法治建设理论。此外，法是人类文明的共同的重要成果，我国教育法治建设过程中，坚持以我为主、为我所用，认真鉴别、合理吸收，学习借鉴其他国家先进的教育法治成果。在40年的教育法治建设过程中，努力使教育法律的规定符合国情、符合实际、符合规律、切实可行。既避免其因循守旧，落后于实践、跟不上发展，起不到引领和规范作用，又避免其脱离国情和实际，超越发展阶段，偏离立法的正确方向。

　　三是坚持教育改革与教育法治建设双轮驱动。全面依法治国是全面深化改革的“姊妹篇”，从教育领域来看，就是坚持推进依法治教和依法育人，用法治思维谋划推动教育改革发展实现双轮驱动。依法治教和依法育人，事关教育改革发展大局。40年来，特别是党的十八大以来，任何改革都坚持贯彻法治思维、遵循法治方式。教育改革坚持以法治为遵循，用法治来管权限权，规范公权力。无论是教育行政部门还是学校的行为和活动，都以“法无授权不可为”为原则，“有权不能任性”。同时，教育改革发展也体现和反映法治的目标、宗旨和本质，让权放权，保障权利，让人民群众在教育改革中有更多的获得感。

　　四是坚持依法立法、科学立法、民主立法。这是提高立法质量、形成并不断完善法律体系的根本途径。依法立法是依法治国的首要环节。40年的教育立法始终坚持依宪立法，宪法是所有教育法律法规制定的基础和依据，教育立法活动始终坚持以宪法为依据，地方立法也以宪法为基础和依据，符合上位法的要求。坚持科学立法、理性思考，正确处理立法与改革、公平与效率、管理与服务、规范与引导、法律规范与其他社会规范等若干重大关系，努力使教育立法准确反映经济社会规律和法律自身的规律，使教育方面的法律规定立得住、行得通、切实管用。同时，无论是国家层面还是地方层面，教育立法民主形式不断丰富，民主渠道不断拓宽，民主机制不断完善，公民有序参与教育立法不断增多，公民对教育立法的知情权、参与权、表达权和监督权得到更好的保障，教育立法过程中体现民意、集中民智、维护民利得到更好的体现，教育立法的质量品质得到更好的提升。

　　未来我国教育法治建设的展望

　　经过40年的教育法治建设，我国的教育法律体系已基本形成，但相对于人民群众的期盼和依法治教的要求还有一定距离，现有的教育法律体系还不能完全适应经济社会发展和教育改革发展的需要，现有的教育法治建设仍需要完善。习近平总书记在全国教育大会上提出，要坚持中国特色社会主义教育发展道路，加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育。这些要求的落实、目标的实现离不开完善的教育法治保障。

　　深入推进教育法治建设，对于推进教育治理体系与治理能力的现代化，实现教育领域的良法善治十分必要。要深入贯彻党的十九大精神，按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的要求，根据经济社会发展和教育改革的需要，对教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法等6件法律进行修订，同时制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等5部法律，一般称之为“六修五立”。2017年1月国务院印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》明确提出，推动修订职业教育法、残疾人教育条例，加快修订教师法、学位条例，推进学前教育法、终身学习法、学校安全条例、国家教育考试条例的研究起草工作，加快修订教育规章。目前，《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》已经先后进行了修订，其他立法修法任务完成尚需时日。

　　立法规划是全国人大常委会立法工作的“任务表”“施工图”。2018年9月7日，十三届全国人大常委会五年立法规划正式发布。这是中国特色社会主义进入新时代后制定的第一个立法规划，是立法工作新形势新任务新要求的集中体现，是加强和改进新时代立法工作的总体部署和行动号令。我们看到，立法规划中含各类立法项目共116件。其中，第一类项目为条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案(69件)，其中包括制定学前教育法;第二类项目为需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案(47件)，包括修改职业教育法、教师法、学位条例等;第三类项目为立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目，包括对家庭教育立法。由此可见，《中华人民共和国学前教育法》有望在十三届人大常委会任期内出台。然而，截至目前，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中提出的“六修五立”任务尚有大半未能完成，教育法治建设步伐亟待加快推进。

　　从我国教育法治建设的现实情况来看，解决教育法律制度的缺失问题，可以不一味追求位阶层次较高的法律，除了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出的立法项目，目前制定法律有难度的可以先制定行政法规，我们应当积极呼吁推动教育行政法规制定出台。我国地域辽阔、人口众多、情况复杂，各地发展也不一致、不平衡，实行的是统一、分层次的立法体制，在坚持中央统一领导和维护国家法制统一的前提下，可以充分发挥地方的积极性，鼓励地方先行先试，为国家立法积累经验，共同推动教育法律法规不断完善。此外，政府及其教育主管部门应在招生考试、师生权益保护、学校管理、教学行为规范等群众关切的领域，统筹考虑制度安排，制定、修订一批相关的部门规章、地方政府规章。

　　回顾改革开放40年教育法治建设的历程，梳理总结改革开放以来教育法治建设的成就和经验，未来要在新时代改革开放的背景下继续将教育法治建设推向前进。下一步，我们要认真学习贯彻习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上重要讲话精神，自觉坚定地沿着以习近平同志为核心的党中央指明的改革方向奋力前行，为推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意教育奉献新的力量，推动我国教育法治建设开创新的局面，迈上新的台阶。

　　(作者系全国人大常委会委员、华中师范大学教授)