构建现代学校制度的章程统领模式

自2004年国务院批转的教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》第34条正式提出“深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度”以来，现代学校制度建设成为高等教育改革的重要工作，取得了较为显著的成效。

　　现代学校制度建设的章程统领模式，是指通过制定学校章程，对学校办学自主权、内部治理结构和运行体制机制等重要事项作出规定，以之为基础，建立健全学校规章制度体系，完善体制机制，明晰权力权利，优化学校文化，实现学校治理现代化。

　　自2004年国务院批转的教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》第34条正式提出“深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度”以来，现代学校制度建设成为高等教育改革的重要工作，取得了较为显著的成效。

　　回顾十余年的建设历程，教育行政部门围绕现代学校制度建设推出若干政策，通过试点、示范校等形式加以推进。政府主导模式既是我国教育发展阶段的现实反映，也是长期以来具有实效性的政府职能行使方式，在现代学校制度建设中发挥了相当重要的作用。但必须看到，在社会发展进入新时代的大背景下，政府主导行为过强、学校自主性弱化的模式不仅不能适应教育发展的新形势，而且制约了现代学校制度的形成与完善。与其他社会组织不同，学校是具有鲜明教学性、学术性的特殊组织，在治理结构及运行机制方面体现出较强的独立性与特殊性。新时代背景下的现代学校制度建设，必须转变思路，从体现现代学校组织特性、发挥学校独立法人自主性与主动性出发，由政府主导模式转变为章程统领模式。

　　现代学校制度建设的章程统领模式，是指通过制定学校章程，对学校办学自主权、内部治理结构和运行体制机制等重要事项作出规定，以之为基础，建立健全学校规章制度体系，完善体制机制，明晰权力权利，优化学校文化，实现学校治理现代化。章程统领模式强调的是，通过章程建设统领现代学校制度建设，以章程为学校处理对外关系的基本制度依据，建立学校与政府、社会之间的新型关系;以章程为内部最高制度位阶，全面规范和引领学校法人治理结构建设;以章程的内容架构为逻辑线，全方位贯穿学校规章制度体系建设。

　　章程统领模式的有效实施，建立在两个前提基础上。一是确立学校的独立法人法律地位，使学校成为真正具有完全行为能力与责任能力的独立法人。对于学校法人地位问题，《教育法》早有宏观规定，但在教育管理实践中，受制于办学活动特殊性以及长期计划经济体制管控模式，学校事实上具有强烈的政府附属性，并没有真正成为独立法人，自身权力与权利不清晰，与政府、社会等其他主体之间的权力及权利边界不明确。不具有完全独立法人地位的学校，显然不可能在现代学校制度建设上具有主动性和自主性。多年来反复强调的政府简政放权和管办评分离，之所以一直难以有效实现，一个核心原因就在于学校独立法人地位缺失，导致对办学自主权的权力来源缺乏正确认识，对到底是下放权力、赋予权力或是释放权力的理解模糊不清。二是赋予章程相当的规范性“立法”效力，使章程的权威性与影响力得到强化。章程虽然由学校自行制定，但在经过教育行政部门审核发布之后，就应当具有相应的制度效力。只有强化章程的权威性地位，才能使章程在现代学校制度建设中切实发挥统领作用。

　　探索构建现代学校制度建设的章程统领模式，当前需要着重抓好以下三方面工作。

　　其一，进一步强化对章程在学校治理中重要地位的认识。从近年来章程建设的实践看，无论是学校领导层、师生员工，还是社会公众，对章程认识不到位的现象相当严重。学校按照上级要求制定章程，缺乏深刻认识与深度理解，被动作为，满足于完成任务。师生员工对章程建设工作大多不了解，也没有主动了解的意愿，认为章程只是宏观原则规定，没有实际应用价值。社会公众更是难以认识学校章程建设的重要意义，也缺乏参与章程建设的常规渠道，不能在章程建设中发挥实质性作用。新时代的学校治理，必须建立在法治化基础上。章程是学校精神的核心体现，是引领学校面向未来发展的总纲领，应当切实发挥其在学校治理中的灵魂引领的重要作用。

　　其二，进一步增强章程建设的公众性。学校作为培养人才的重要组织，具有强烈的公益性，需要接受社会监督，承担更多的社会责任。在此意义上，作为规范学校办学活动基本规则的章程，应当面向校内外及社会公开，这既包括章程制定过程中的公众参与，也包括章程通过审核以后的公开发布。目前的现实情况是，师生员工以及社会公众对学校章程的知晓度还相当低，了解章程建设过程、完整阅读过章程的人员比例较低，章程建设的公众性不足。应当贯彻公开原则，在已有信息公开制度的基础上，完善学校章程建设公开化的强制性制度，进一步明确学校章程的公众性要求，提升章程的公众知晓度与认知度，从而强化经过教育行政部门审核的学校章程的社会约束力和执行力，真正实现章程建设的目标。

　　其三，进一步增强章程建设的专业性。受制于对章程的认识理解和具体“立法”技术能力等因素，学校章程建设中存在着理念不科学、文本不规范、内容不完整、体系不健全等问题，千校一面、缺乏特色的现象较为严重，质量不高，对章程实效造成极大影响。必须将章程建设视为具有“立法”特性的专业性工作，按照政府引导、专家指导、学校主导的基本思路，既要从理念上，也要从技术上不断改进质量，使章程建设能够以高水平的专业性引领现代学校制度建设。

　　(作者系武汉大学教育科学研究院院长、当代教育研究院院长，湖北省教育法律与政策研究会会长)