从酝酿起步到规范修订——中外合作办学的法制历程

教育部启动了《中外合作办学条例》及其实施办法修订工作，这是做好新时代中外合作办学工作的法律保障，有利于促进中外合作办学提质增效、服务大局、增强能力，为提升中外合作办学持续发展能力和水平再添动力。

党的十九大报告指出关于我国社会主要矛盾发生转化的重要论断，为中外合作办学指明了方向。CFP供图

　　改革开放以来，中外合作办学作为我国教育对外开放的重要组成部分，在培养高层次人才、引进优质教育资源、推动中外人文交流等方面取得了重大成就。同时，与中外合作办学相关的法律法规和政策文件也陆续出台，逐步建立了中外合作办学的法律体系。

　　酝酿起步阶段

　　20世纪80年代初期，我国就已经开始了对中外合作办学的实践探索。进入20世纪80年代中期，中国人民大学、复旦大学等一批高等院校相继举办了中美经济学、法学培训班等模式的中外合作办学培训班。随后，美国、法国、加拿大等国的教育机构开始进入我国，相继举办了类似模式的培训班，例如天津财经学院与美国俄克拉荷马市大学合作举办工商管理硕士(MBA)班，南京大学与美国约翰·霍普金斯大学合作创建中美文化研究中心。这些培训班均属于早期高等教育中外合作办学的先例。

　　这一时期，中外合作办学项目数量还比较少，国家对于中外合作办学没有明确的规定，未出台相应的法律法规和政策。但这种现象已经引起国家教育主管部门的注意，对于这种现象采取“鼓励”或“规避”的讨论也曾进入学界视野。

　　立法发展阶段

　　进入20世纪90年代以后，随着经济全球化和高等教育国际化进程的不断深入，我国对高等教育领域内的对外开放开始采取鼓励态度，相继出台了一系列支持性的政策和法规，中外合作办学的现象被广泛关注。国家教委在对高等教育中外合作办学行为进行了大量调查研究的基础上，于1993年6月30日下发了第一个较为全面规范中外合作办学的政策性文件《关于境外机构和个人来华合作办学问题的通知》。《通知》坚持“积极慎重、以我为主、加强管理、依法办学”的原则开展中外合作办学，并明确指出教育对外交流与国际合作是我国改革开放政策的一个重要组成部分;中外合作办学要在有利于我国教育事业发展的前提条件下，有选择地引进和利用;国外教育机构要遵守我国的法律、贯彻我国的教育方针，并接受教育主管部门的监督和管理等。同时，对中外合作办学的意义、原则、主体等做了明确的说明和规定。

　　继上述《通知》之后，经总结实施效果，更为加强法律效力，原国家教委又于1995年颁布实施了《中外合作办学暂行规定》(以下简称《规定》)。《规定》明确指出中外合作办学是中国教育对外交流与合作的重要形式，是对中国教育事业的补充。《规定》还对中外合作办学的意义和必要性、原则、范围、主体、审批权限和程序等问题都做出了明确的规定。《规定》的颁布，标志着中外合作办学活动从此被正式纳入部门规章的管理体系，我国中外合作办学正式走上了依法办学的轨道。

　　同时，为了解决中外合作办学实践中的现实问题，例如高等教育中外合作办学的批准主体和管理部门、合作办学的质量保障、对“贩卖洋文凭”的质疑等，国务院于1996年1月颁布了《关于加强中外合作办学活动中学位授予管理的通知》，明确规定了学位授予的办法和条件，使我国对于中外合作办学的学位管理初步实现了制度化和法制化。

　　2001年我国加入世界贸易组织(WTO)，承诺包括教育领域在内的各个方面逐步实施全面开放，对于中外合作办学提出了新的立法要求。为了将入世承诺转化为国内立法，实现国际法和国内法的对接，根据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》，2003年9月1日，国务院颁布实施《中华人民共和国中外合作办学条例》，该条例是我国规范和管理中外合作办学的最高层次的专门性法规，对于中外合作办学的发展意义重大。该条例明确指出“国家鼓励引进外国优质教育资源的中外合作办学”，表明了国家对于中外合作办学的鼓励和支持，标志着中外合作办学的立法进入了一个新的阶段，中外合作办学的概念基本确立，法律调整的力度得到了进一步的加强。为促进实施《中华人民共和国中外合作办学条例》(以下简称《条例》)，2004年3月1日，教育部出台《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》(以下简称《实施办法》)。至此，中外合作办学的法制化进入了一个新的历史进程。

　　规范实施阶段

　　随着我国对外开放不断深化与国际教育交流日益广泛，《中外合作办学条例》及其实施办法颁布以来，高等教育领域对外交流迅速发展，中外合作办学不断增多，较好地满足了人民群众对教育多样化的需求。但是，中外合作办学也呈现出一些突出问题：有些中外合作办学机构和项目偏离中外合作办学公益性原则;社会上的一些机构和个人以提供国外大学文凭、学位等为名非法招生，培训和发放虚假学历文凭、学位证书;有些高校在开展对外校际交流中，缺乏对对方学校的深入了解，项目管理不规范，签订协议不严谨，执行不严格，个别高校借此向学生收取高额学费或增设名目多收费，损害了学生的利益。这些问题在《中华人民共和国中外合作办学条例》及其实施办法施行十余年来的不同阶段都有所呈现，需要加强规范管理和整顿。教育部办公厅、教育部国际合作与交流司为促进中外合作办学健康有序发展，进一步提高高校对外交流和合作水平，颁布了一系列政策性、规范性文件，可将其大致分为规范申报类、评估监管类、规范管理类等三大类。

　　第一类，规范申报类。主要有《教育部关于设立和举办实施本科以上高等学历教育的中外合作办学机构和项目申请受理工作有关规定的通知》《关于进一步做好申请举办实施本科以上高等学历教育的中外合作办学项目形式审查和实质内容初审工作的通知》《教育部关于公布2011年第一批受理的中外合作办学项目审批结果的通知》《教育部关于印发〈中外合作办学本科专业整理审核汇总表〉的通知》《关于进一步做好2014年下半年本科以上层次中外合作办学项目申报工作的通知》《关于2015年上半年申请举办本科以上层次中外合作办学项目有关初审情况的通知》《关于进一步做好2015年下半年中外合作办学申报和延期工作的通知》。

　　这是《实施办法》施行以来，教育部发布最多的一类政策文件，对中外合作办学的申报提出了严格的准入要求，并进行有效规范，对办学机构和项目落地打下了坚实基础。

　　第二类，评估监管类。主要有《教育部办公厅关于开展中外合作办学评估工作的通知》《关于开展高职高专中外合作办学试点评估工作的通知》《关于进一步加强中外合作办学监管工作的通知》。

　　第三类，规范管理类。主要有《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》《教育部办公厅关于加强涉外办学规范管理的通知》《教育部关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》《关于近期高等学校中外合作办学有关情况的通报》《关于进一步做好2016年中外合作办学有关工作的通知》。

　　规范修订阶段

　　目前，中外合作办学进入了新的发展时期。《条例》和《实施办法》作为全国各地开展中外合作办学活动最直接的法律准则和操作手册，在正确把握中外合作办学方向、确保引入境外优质教育资源、遏制违规办学、促进中外合作办学健康发展等方面，发挥了不可替代的重要作用，保障了中外合作办学事业不断发展壮大。

　　2016年2月，中共中央办公厅、国务院印发《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》(以下简称《意见》)，标志着中外合作办学进入了一个新的、关键的发展时期。国家教育行政部门总揽全局，审时度势，提出了一系列做好新时期中外合作办学工作的新理念、新政策和新举措。

　　党的十九大报告指出关于我国社会主要矛盾发生转化的重要论断，为中外合作办学指明了方向。中外合作办学工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实党的教育方针，落实好立德树人的根本任务，深入研讨新时代中外合作办学面临的新特点、新问题，提出解决问题的新机制、新办法，服务中外合作办学规范管理和改革创新。全面提高质量和效益，承担起中外合作办学在中国特色社会主义新时代的历史使命。

　　但也必须看到，面对经济全球化深入发展、世界格局深刻调整的新形势和全面深化改革的新要求，我国教育对外开放的质量离党的要求和人民的需求还有一定差距，中外合作办学治理体系和治理能力还有待进一步完善。为加强顶层设计，落实《意见》精神，适时推出具有标志性、关键性的改革方案和措施，教育部启动了《中外合作办学条例》及其实施办法修订工作，这是做好新时代中外合作办学工作的法律保障，有利于促进中外合作办学提质增效、服务大局、增强能力，为提升中外合作办学持续发展能力和水平再添动力。

　　(汪建华刘常庆作者单位分别为上海市教育评估院、华东政法大学)