深大拟推动国内首个大学立法或成样本

深大拟推动国内首个大学立法，本月初的这则消息无疑震动了深圳乃至内地高教界。通过立法推进高校“管、评、办”分离，把高校办学自主权法定化呼声已高。

　　提起深圳大学的改革，人们自然而然想起学校创办初期那些大刀阔斧、独领风骚的壮举。但是，作为多年来深圳唯一的综合性大学，深大也面临各种非议，就是官方也曾坦承其不足。2009年，时任深圳市委书记刘玉浦在深大调研时，就曾指出学校的办学体制和机制与国务院批准的《深圳市综合配套改革总体方案》要求有很大差距。

　　当时，深大就提出要建立“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校”的现代大学制度，并通过市人大立法，制定《深圳大学条例》，明晰政府和学校各自的权利和义务，建立学校的法人治理结构。刘玉浦表示深圳将全力支持，深圳市人大可以利用深圳经济特区立法权进行立法，并将立即着手准备前期工作。

　　南科大试水章程难产

　　但是，从构想的提出到取得实质性进展一度遥遥无期。深圳高教改革创新的风头，很快被平地而起的南方科技大学夺去。

　　2009年，原中科大校长朱清时获聘成为南科大创校校长。朱清时甫一南下就高喊“去行政化”、“自主办学”等口号，并透露“市委市政府已经决定，让我们制定好南方科技大学的章程，然后把这个章程交深圳市人大审议，通过以后，就成了深圳特区的法律，以后我们就依法办学，这样就可以避免政府直接与学校打交道会造成的那种行政干预”。

　　“自主办学”，这是朱清时在南科大五年最重要的目标之一。5年来，朱清时与官方的关系微妙、反复。但深圳市对南科大的支持不曾减弱。特别是2011年出台的《南方科技大学管理暂行办法》(下称《办法》)，提出多项改革创新制度，比如设立理事会作为学校的决策机构，比如由理事会聘任校长、副校长，设立职能强大的学术委员会等。遗憾的是，该办法始终是行政法规，没有上升到法律层面。

　　天时地利助推深大条例

　　5年后的今天，依法治国成为举国共识，人们惊讶地发现，一直默默无闻的深圳大学接过南科大的宏愿，悄悄起草了《深圳大学条例》，拟推动成为国内首个大学立法。

　　据深大立法调研工作组介绍，去年5月28日，深圳大学校长李清泉专程拜会市人大常委会主任白天，汇报并商议了深圳大学立法事宜，白天表示希望《深圳大学条例》尽快出台。随后，深大立法正式启动。

　　立法调研工作组称，近一年搜集整理汇编数百万字的资料，结合国情和深圳特区、深圳大学实际，最终完成立法草案。草案的重点是创新和规范深圳大学与政府的关系，争取政府更多支持并将其法定化，扩大和保障学校办学自主权;最大限度实现深圳大学招生、学科设置、经费开支、人事招聘和待遇、基建和采购招投标、奖惩机制等依法独立高效运行;同时也创新和规范对深圳大学办学的多种监督机制，等等。从国家与城市的发展节点看，《深圳大学条例》的拟定占尽天时地利。日前召开的中共十八届四中全会，“依法治国”成为主题。在深圳，官方去年提出“三化一平台”的改革主攻方向。其中的“法治化”，成为城市发展的重要主题。

　　种种有利因素的叠加，让人们对《深圳大学条例》的顺利实施充满期待。《条例》草案起草者之一、深圳市人大常委会委员、深圳大学法学院院长黄亚英认为，《条例》主要是解决三个问题：通过立法推进“管办分离”;把高校办学自主权法定化;完善高校内部治理以及自身的架构和运作。按照草案思路，政府就是一个办学单位，主要负责拨款。理事会则是学校运作中的最高权力机构或决策机构，重大事项都由理事会来决策，“而不是说像过去，重大事项都要层层去政府多个部门请示报批。凡是列出来的自主权，全都由理事会集体来行使”。

　　黄亚英说，《条例》的法律效力和法律层级要比高校章程高得多，内容也侧重于扩大高校自主权，厘清政府和高校的关系，章程更多是谈学校内部的运作，“我们希望这种做法将来有可推广性或借鉴价值，为全国类似高校提供借鉴”。

　　深圳教育立法如何突围

　　无论是构想的艰难探索，还是对实效的审慎观望。从观察深圳教育立法突围的层面来说，深圳大学条例无疑是一个典型样本。

　　到目前为止，深圳利用特区立法权和较大的市立法权已制定出台四部法规、十部规章，初步建立起与国家立法相补充并体现深圳特色的教育法规规章体系。但不可否认，近年来深圳教育立法工作面临诸多困境，立法步伐缓慢。在部分深圳特区教育立法方面，甚至还存在落后国家立法的情况。

　　通过梳理可以发现，2000年深圳获得较大的市立法权之后，仅出台一部教育法规，并且再没有运用特区立法权创制新的教育法规和政府规章。而与此同时，教育类政府规章的数量却迅速增加。究其原因，一方面是因为在经济特区尚未扩容至全市范围之前，运用特区立法权进行立法，必然导致“一市两法”的现象。而较大的市立法又受到严格限制，立法难度相对较大，程序较为复杂，立法数量自然也就少了。

　　从国家层面来看，近年来我国加强教育法制建设，已基本形成完备的教育法律法规体系。利用特区立法权填补国家法律法规空白的空间逐步减少。在这一背景下，对深圳教育立法而言，无风险和难度的立法创新空间基本没有，解决教育实际问题的立法创新面临越来越大的风险和难度。

　　不过，随着深圳经济特区扩容至全市，“一市两法”的根本瓶颈得以解决。特别是2009年，国务院批复《深圳市综合配套改革总体方案》提出争创国家教育综合改革示范区，要求深圳结合自身特点，积极探索教育体制机制创新，为国家教育综合改革探索经验。进一步为深圳特区教育的立法创造出先行先试的条件。也正是在诸多政策红利下，构想五年的《深圳大学条例》才终有“首尝螃蟹”的可能。