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时间：2014-03-27 12:00:00 发布 3月16日至22日，国家教育督导检查组对上海市申报的17个义务教育发展基本均衡县（区）（以下简称“区县”）进行了督导检查。本次督导检查是依据《义务教育法》《教育督导条例》《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，按照教育部《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》（以下简称《办法》）规定和教育部与上海市政府签署的《义务教育均衡发展备忘录》要求，在对上海市申报材料严格审核的基础上进行的。
督导组分6个小组对17个区县进行了实地督导检查，共随机抽查学校204所，其中小学87所，初中61所，一贯制学校 37所，完全中学19所。检查中，核查了相关文件资料、数据；召开了人大代表/政协委员、校长、教师、家长座谈会共68个；发放满意度调查问卷10593份，回收有效问卷10462份；采取随机访谈等形式，征求了公众意见。
督导组对17个区县的督导检查意见如下：
一、主要指标达标情况与检查结论
按照《办法》规定，督导组对上海市17个区县义务教育学校办学基本标准达标情况、义务教育校际间均衡状况、县级人民政府推进义务教育均衡发展工作情况、公众对本县义务教育均衡发展的满意度等四个方面进行了检查，结果如下：
（一）义务教育学校办学基本标准达标情况
《办法》规定，义务教育发展基本均衡县的评估认定，应在其义务教育学校达到本省（区、市）办学基本标准的基础上进行。各省（区、市）应根据相关的义务教育学校办学国家标准，制定既适应当地经济社会发展状况，又与国家标准基本相符的省级标准。上海市结合实际，制定了上海市义务教育学校办学基本达标的评估体系，包括生均教学及辅助用房面积、生均教学仪器设备值、师生比、专任教师中具有本科及以上学历比例、班额、生机比、生均图书册数、生均公用经费8个指标。督导组核查17个区县，核查结果：学校基本达到了评估标准（详见下表）。
（四）公众满意度调查情况
《办法》规定，评估认定义务教育发展基本均衡县，需对公众满意度进行调查，就有关义务教育均衡发展的相关问题，征求当地人大代表、政协委员、校长、教师、家长、学生等不同群体的意见。上海市对17个区县公众满意度调查结果均在88%以上。我们此次也设计问卷，结合座谈会、随机访谈等方式对以上几类人群进行问卷调查，调查结果与上海市调查的情况基本相符。
督导组还对17个区县教育工作情况进行全面了解，未发现作为“一票否决”的重大安全责任事故和重大违纪违规行为。
综合以上结果，督导组认为，17个区县均达到国家规定的义务教育发展基本均衡县（市、区）评估认定标准。督导组将把此次督导检查结果向教育部和国务院教育督导委员会报告，提请最后认定公布。
二、主要做法和经验
上海市按照2020年率先实现教育现代化的战略要求，超前规划部署，落实政府主体责任，围绕促进公平与追求卓越并举、注重制度创新与专业引领并重，努力破解制约均衡发展突出问题，全力推进义务教育均衡发展，取得了显著成效，形成了“城乡一体、服务均等、保障公平、入学就近、内涵引领、公众满意”的鲜明特色。
（一）落实责任，推进义务教育均衡发展
上海市将义务教育均衡发展作为率先基本实现教育现代化的重要战略，以国家教育体制改革试点项目研究成果为基础，坚持“教育公共服务均等化”指导思想，强化“为了每一个学生的终身发展”核心理念，确定了“以城郊学校建设为主促进优化资源、以共享机制和教师流动促进整体提升质量、以创新评价制度推进课程改革”发展目标。
一是健全组织保障体系。上海市成立了主要领导挂帅的教育体制改革领导小组，多次召开专题会议，研究部署本市义务教育均衡发展工作。市政府印发《关于进一步推进本市义务教育均衡优质发展的实施意见》。17个区县政府及相关职能部门建立了义务教育均衡发展联席会议制度，签订目标责任书，各负其责、齐抓共管。
二是完善经费投入机制。落实市级财政“三个统筹”，即统筹下达教育支出占财政支出的比重、统筹下达区县财政教育转移支付资金、统筹少数经济发达的中心城区部分财政教育资金，重点用于支持郊区县和农村地区教育发展。2013年全市安排对区县财政教育转移支付资金114亿元，其中88.2亿元用于郊区县和农村地区。同时，实现了在区县内经费拨款标准、教师收入标准、办学条件配置标准、教师编制配置标准的“四个统一”，实行城乡均等和城乡统筹的经费定额与供给方式。2013年，全市义务教育总投入已达319亿元，小学、初中生均教育总投入分别达到2.57万元、3.59万元。静安区、黄浦区分别将财政教育拨款中的1.2亿和2.2亿元专项资金用于支持郊区教育发展。宝山区2013年全区教育财政拨款达到24.8亿元，占公共财政支出的15.8%。嘉定区加大以进城进城务工人员随迁子女为主的民办学校扶持力度，2012年生均公用经费定额补贴达到5700元。
（二）超前规划，确保教育资源合理配置
近年来，上海市应对城镇化进程加快、人口剧增的趋势，进行了新一轮大规模的学校基本建设，通过教育公建配套、新（改）建、校舍修缮及抗震加固（校安工程）等措施，进一步提升了学校办学条件。
一是提前预测和布局。全市以区县为单位，以人口信息管理系统为工具，认真做好生源摸底预测，以常住人口为基数，确定入学范围，合理制定学校布局和建设项目。普陀区按照“做强西北部、优化中部、提升南部、完善东部”的策略，及时修订教育资源布局规划，全面改善义务教育学校办学条件。嘉定区根据“十二五”规划项目储备库建设计划，2011年列入投资计划教育类项目68个，投资总额达4.9亿元。
二是严格执行新标准。2004年，修订上海市普通中小学校建设标准，城市、农村执行统一建设标准。2011年又出台义务教育学校办学基本标准，设定了资源均衡配置底线。各区县教育部门全程参与学校建设，基本落实了教育公建配套学校建设与住宅建设的规划、建设、交付使用“三同步”，为义务教育免试就近入学和公平的教育条件提供了保障。
三是重点改善薄弱学校办学条件。在制定规划和资源配置中，重点向郊区学校和农村学校倾斜。“十一五”期间完成的592个教育基建项目中80%以上投向郊区。
（三）强化素质，提升教师整体能力水平
上海市明确了“以教师作为义务教育优质均衡发展第一资源”的思想，提出了“为学生成长发展培养高素质引路人”的重点任务，持续加大力度，促进每个教师的专业化发展，努力建设一支德才兼备、富有创新精神和实践能力的教师队伍，造就了一批教育家。
一是加大新教师补充力度。根据生源增长的实际需求，增加教师配备总量，优先保证人口大量导入郊区县的教师需求。实施了“见习教师规范化培训”，努力提高新进教师胜任教学工作的能力。2010－2012年，全市义务教育阶段学校新补充教师16000多人。青浦区实施了“农村学校老师稳定工程”，在教师职务评聘和名优教师培养方面向农村教师倾斜。
二是重视农村教师培训。实施了“新农村教师专业发展项目”，实现了郊区5万多名教师培养全覆盖。针对郊区县薄弱学校师资队伍开展专题培训，促进了郊区学校师资素质快速提升。以育德能力、创新精神、学科素养、研究能力等为重点，注重教师职业发展规划，激发教师参与教学改革的主观能动性。实施了名校长、名教师“双名工程”，培养了一批有专业引领能力的带头人。杨浦区政府与华东师大、上海师大签署共建“教师专业发展中心”合作协议，支撑创新型教师培养。闵行区推进“新基础教育”实践研究，促进了校长和教师团队的专业成长。崇明县实施骨干培养及专项培养等教师培训项目，使师资水平得到整体提升。
三是形成优质教师资源辐射机制。上海市教委出台了义务教育阶段人才有序流动实施意见，促进城区优质教师资源向郊区、薄弱学校辐射；成立了市、区两级“学校发展专家指导团队”，对全市范围内的弱势学校进行巡回指导；实施“影子校长培训”项目，对120多名郊区农村校长进行传帮带。近年来，全市已有15％的优秀校长和优秀教师参与了流动。金山区形成了教师“校际会课、同课异构、专题会诊、开放共享”的发展模式。松江区实施“卓越校长”工程，近三年组织义务教育阶段校长参与全国和境外培训127人次，校长实施交流50余人次，占比达61%。
（四）机制创新，促进集团联盟资源共享
上海市及各区县创新机制，按照“促进均衡、辐射品牌、资源共享、提升内涵”的基本思路，努力扩大优质教育资源覆盖面。
一是实施委托管理。由教委购买专业化服务，将农村薄弱学校委托给城区优质校或教育中介机构，通过缔结契约、转移责任、团队进驻的方式，向农村薄弱学校植入先进的教育理念和学校文化，使其快速提升办学水平和教学效率。委托管理在浦东新区先期实践，目前已经在全市推开，近年来共有109批次学校参与，多数学校整体面貌发生很大变化，学生家长满意度普遍提高。
二是创新合作模式。上海市以资源共享为核心，以强弱联合和以强带弱为手段，以课程改革为载体，以促进整体水平偏弱的学校快速发展为目标，推动学校实行合作交流，实现了学校文化、办学理念、管理模式充分共享。杨浦区的小学集团、普陀区的“圈、链、点”模式、黄浦区的教育协作链、奉贤区的教育资源联盟、青浦区的城乡教育共同体、徐汇区的公民办学校跨体制联动、闵行区实施“智慧传递”项目等，因地制宜，各具特色，对实现“办好每一所家门口的学校”发挥了重要作用。
（五）注重内涵，促进学生全面健康发展
上海市牢固树立“育人为本”的教育价值观，把内涵发展的目标定位在更加关注学生和学习经历，更加关注教师和改革自觉，更加关注学校和教育全过程。通过推进课程改革，建立和谐师生关系，全方位转变育人模式，培养全面发展的人才，服务学生的终生发展。
一是坚持全面育人。上海市始终把“立德树人”作为均衡优质发展的首要任务，通过实施精品德育课程建设、创新实践体验、成长发展导航等项目，形成了全方位育人机制。部署实施了学生健康促进工程，全面加强学校体育、卫生、生命及学生心理健康教育，形成了政府、学校、社会推进学生健康教育的机制，2012年全市学生《国家学生体质健康标准》综合评价及格率、优良率比2008年分别上升了6.3和18.8个百分点。宝山区以“中小学课外文体活动工程”为抓手，丰富了学生的学习经历，促进每一位学生健康成长。松江区投资5000万元创办了青少年素质教育实践基地，年均接待学生10万人次。
二是深化课程改革。上海市在全面优化基础性课程的同时，不断丰富拓展性课程和探究性课程，深度开发校内外各种教育资源，建设内容丰富、形式多样的地方课程和校本课程体系，满足学生全面发展的需要。2010年启动了“提升校长课程领导力三年行动计划”，努力提高以校长为核心的学校课程团队的规划、执行、建设和评价的能力。闸北区整合市、区各类社会教育资源，形成“快乐300分”共享课程，包括6大类77项共享科目。静安区建设了18个常规校外资源基地，实施了“中小学N项活动项目”，设置了45项体验式校本课程。普陀区建立红色、创新、河湾、田园、公益“五大学堂”，形成落实“两纲教育”的特色。
三是加强文化育人。上海市始终把校园文化建设作为内涵发展的重要内容，在全市开展校园文化环境建设示范学校活动，十二五”期间，将创建100所示范学校。各区县和广大中小学充分挖掘教育传统、地方资源和管理经验，打造校园文化品牌，提升学生文化素养和文明素质。奉贤区结合地方“贤文化”传统，打造了以 “敬奉贤人，见贤思齐”为内核的校园文化。嘉定区各学校先后涌现出“智慧教育”、“绿色教育”、“新田园教育”等多种典型。徐汇区各学校争创品牌，形成了“茶文化”、“京剧文化”、“桥文化”等多种特色。崇明县开发生态校本课程，促进生态环境教育，增强学生环境保护意识。虹口区财政设立特色教育项目经费，三年来向50多个义务教育阶段特色教育项目投入资金2826万元。
（六）科学评价，树立教育质量正确导向
上海市借鉴国际先进评价理念和技术，率先探索学业质量评价、学校评价改革，探索建立教育教学质量和办学水平新的评估体系，引导学校按照规律办教育，引导社会按照正确的教育观念评价教育。
一是实施“绿色指标”评价。借鉴PISA测试和教育部学业质量监测经验，形成了学业质量绿色指标，设置了师生关系、校长课程领导力、身心健康等九方面的指数及综合年度进步指数，真正体现不以成绩排名和升学率为唯一依据，着眼学生的学习需要和全面发展，为学校创新发展和社会评价教育确立了正确导向。2012学年上海已在义务教育阶段62%的小学和68%的初中使用绿色指标。长宁区于2010年开始，在全市首创学生“身心健康、生活幸福、学业成就”三个评价指数，探索创新学生发展的科学评价。
二是推进“新优质学校”创建。上海在系统的项目研究基础上，首批推出了43所“新优质学校”，这类学校不挑选生源，不集聚资源，不争抢排名，根据学校原有基础和生源背景等，遵照教育规律办学，制定适合的规划，提炼办学新理念，充分激发改革活力，探索形成鲜明的特色。“新优质学校”为普通学校走向“好学校”提供了范例，也将“办好家门口的每一所学校”的理念转化为公众分享得到的成果。
三是开展学校“发展性评价”。上海通过增加发展性评价指标，强化过程监测，引导学校建立自我改进机制，促进学校办出特色、提高质量。浦东新区建立“管办评”联动评价改革，静安区构建了义务教育“学生学业质量检测、分析与改进指导”评价，虹口区实行“一校一章程”发展性督导评价，闸北区开展区域层面的作业改进评价研究等，都为全方位推进素质教育起到有力的助推作用。
（七）公平服务，保障特殊群体平等权益
上海市本着公平服务思想，重视保障各类特殊群体平等受教育的权益和机会，提供优质的教育。
一是切实保障进城务工人员随迁子女义务教育权益。上海市建立了进城务工人员随迁子女义务教育全纳制度，不断扩大公办学校接收比例；扶持农民工子弟学校，规范纳入民办学校管理范围，对于在民办学校就读的学生，由政府购买服务，免费就读。同时加强对民办学校在师资、财务、教学、质量、安全等方面的管理和扶持，提高办学质量。2013年全市进城务工人员随迁子女100%接受免费义务教育，77.3%的学生进入了公办学校就读，其中在8个中心城区就读的学生100%进入公办学校。金山区选定10所公办学校与民办学校对口支援，努力确保进城务工人员随迁子女受教育质量。长宁区从2004年开始落实“两为主”政策，至今共投入资金15亿元。
二是保障义务教育阶段特殊儿童教育权益。上海立足建设高水平特殊教育体系，实施了特殊教育三年行动计划，将特殊教育生均公用经费标准提高到7800元，加大师资队伍和设施建设力度，建立了有关部门各司其责的管理体制和信息共享通报系统。国家教育体制改革“医教结合提高特殊教育质量”试点项目成果已应用于教育实践，通过发挥卫生系统专业技术优势，开辟了提高特殊教育质量的科学途径。
三是保障义务教育阶段家庭经济困难学生教育权益。上海市及各区县根据自身财力，积极完善对家庭经济困难学生素质教育活动费、生活费等资助管理。制定实施办法，为本市户籍农村家庭学生和城市低保家庭学生提供免费营养午餐。
三、存在的主要问题
作为全国特大型城市，上海仍然面临着人口变化所带来的挑战，按照新时期优质均衡的更高要求，当前义务教育发展中仍存在一些需要研究解决的问题。
（一）个别学校生均体育场地和生均教学用房面积不足。因外来人口增幅较大较快，中心城区土地资源稀缺，使得部分学校占地面积小，生均体育场地和生均教学用房面积不足；个别学校班额超过了上海市标准要求；有的区县在生均体育运动场馆面积单项指标上差异系数过大。
（二）个别区县教师队伍结构性问题依然存在。在个别农村学校，一线教师中高级教师数量相对较少，与上海义务教育优质均衡发展的要求不相适应。有的县教师交流比例偏低，教师交流鼓励机制尚未建立健全。中小学教师绩效工资激励功能有待充分发挥。
（三）个别区县教育资源配置和学校建设跟不上人口骤增带来的教育需求。
四、督导意见
义务教育均衡发展是一项长期的战略任务，上海市应针对这次检查中发现的薄弱环节，认真研究，加以整改，进一步提高义务教育优质均衡发展水平。
（一）继续做好义务教育学校标准化建设工作
对于依然存在的薄弱环节，有关区县已经对照要求制定了整改方案，有的项目已得到落实。上海市要做好检查督促工作，保证各项整改措施逐一落实到位。同时，要按照上海市新颁标准，对现有义务教育学校重新评估，对于个别中心城区和郊区中心城镇学校场地狭小、校舍面积不足的问题，发改、规土、建委、房管等部门要结合城区建设总体规划，研究可行对策，努力加以解决。对于因人口变化产生的对教育资源的新需求，有关部门要继续做好有关预测、规划工作，特别要完善相关机制，做好“十二五”后三年的教育公建配套项目的监督，保证这些项目按规划、按标准逐一落实。
（二）进一步优化教师队伍整体素质
市、区县两级要在充分调查研究的基础上，制定可行措施，进一步优化教师队伍整体结构。要进一步健全教师培养和补充机制、健全教师交流机制，完善鼓励政策，吸引更多优质师资力量流向边远农村学校。要继续做好教师培训工作，完善多种联盟办学的好做法，利用新课程改革的实践，以学校为主阵地，为中小学校、特别是农村中小学校打造一批管理水平高，专业素养优良的校长和学科带头人。有关部门要适度扩大中高级、特级教师的比例，并向边远学校予以倾斜。
（三）确保“十二五”义务教育学校建设规划落实到位
“十二五”后3年上海义务教育学校建设任务很重，建议进一步明确相关部门职责，完善工作机制，切实解决义务教育学校建设的瓶颈和难点问题，在未来3年建设到位，以确保在新一轮小学和初中入学高峰来临时，为广大学生提供良好教育条件保障。
（四）继续提升义务教育优质均衡发展水平
作为经济教育总体水平较高的地区，上海市已经明确提出了优质均衡发展的更高目标。建议上海市不断总结义务教育优质均衡发展工作中好的做法和经验，进一步完善已有政策，深化课程教学改革，深入探索实施素质教育，努力解决各种热点、难点问题，实现全面育人的新目标。上海市还要继续努力，加大统筹力度，将义务教育均衡发展逐步在更大范围内推进。
督导检查结束后，请上海市进一步研究，及时布置整改工作，在三个月内将整改情况报国务院教育督导委员会办公室。
